Государственный подход - гарантия развития дорожной отрасли

В России сеть автомобильных дорог составляет 904,7 тыс. км, из которых федеральных автомобильных дорог - только 47 тыс. км, или 5% от общей протяженности. При этом на федеральную сеть приходится почти половина всей транспортной работы (грузооборота и пассажирооборота), выполняемой автомобильным транспортом. Эта базовая сеть дорог с твердым покрытием была сформирована только к концу 1980-х годов - на сто с лишним лет позже, чем в развитых зарубежных странах.

В асфальтовом варианте большинство российских дорог построено более 30 лет назад, когда личный автомобиль еще был роскошью, а расчетная нагрузка на ось составляла 6 тонн. Соответственно, дороги имели простейшую конструкцию: около 15 см щебня, иногда на песчаной подушке, в один-два слоя асфальт, приготовленный на первых в России асфальтобетонных заводах. Изготавливался асфальт на битуме, перегоняемом из гудрона на самодельных установках. Естественно, качество такого материала оставляло желать лучшего.

Современные автомобили имеют нагрузку на ось до 13 тонн. При этом интенсивность движения транспорта с каждым годом растет, пиковые нагрузки на подходах к крупным городам превышают 100 тыс. автомобилей. Ежегодно автомобильный парк России увеличивается на 6-8%. Так, если в 2004 году на 1000 жителей нашей страны приходилось 156 автомобилей, то, по прогнозу, в 2010 году эта цифра составит 250. Между тем улично-дорожная сеть к этому совершенно не готова. Конструкции-то дорог в основе своей старые, рассчитанные по нормативам 60-70-х годов, разве что добавились верхние слои асфальтобетона.

Городские автомагистрали проектировались, исходя из действовавших в то время нормативов - из расчета 60 легковых автомобилей на 1000 городских жителей. Как результат - многочасовые пробки, простои транспорта, влекущие за собой удорожание товаров и услуг, загазованность городов, обострение различных заболеваний... Для решения этих проблем необходима комплексная стратегическая программа. Но время не ждет. Уже сейчас можно без больших затрат решать отдельные вопросы. В частности, в городах - совершенствовать организацию дорожного движения путем выделения полос движения для общественного транспорта; устройства стоянок для автомобилей; оптимизации систем дорожных знаков, разрешения поворота направо (на красный свет светофора) при отсутствии помехи слева; установки сигналов светофора для начинающих движение в режиме "красный-зеленый"; установки легко читаемых указателей улиц на каждом перекрестке; создания оптимальных схем движения; улучшения обслуживания в общественном транспорте; пропаганды культурной и безаварийной езды, велосипедного движения, дней без автомобиля (особенно в центральной части больших городов).

Подсчитано, что эти и другие средства помогут обеспечить до 20% сокращения затрат от простоя транспорта по стране. Однако пока эти вопросы ни в одном из городов не решаются.

Дорожная проблема не имеет рыночного решения

Можно долго восхищаться дорогами Германии, США и Японии, а теперь и Китая, при этом сетуя на российское бездорожье. Но даже элементарное сравнение толщины конструкций дорожных одежд покажет огромную разницу в подходах к строительству дорог. Так, если у нас дорожная одежда имеет толщину около полуметра, то средняя толщина дорожных одежд в развитых странах - около 2 метров.

Расходы на дорожное хозяйство в России за последние годы сократились вдвое. Вместе с тем североамериканцы, например, тратят на дорожную отрасль ежегодно около 110 млрд долларов, причем правительство США ставит перед конгрессом вопрос об увеличении этих расходов еще на 100 млрд долларов.

Небольшая по площади Япония направляет на развитие дорожной сети почти такую же сумму, как и Америка, - 107 млрд долларов. В Китае с 1998 года капиталовложения в развитие автодорожной инфраструктуры ежегодно составляли более 25 млрд долларов. Протяженность автодорог Китая увеличилась до 1 млн 700 тыс. километров. А в России из всех видов бюджета на развитие дорожной отрасли выделяется лишь 7 млрд долларов в год.

Сравнение не в пользу России: снижение объема финансирования дорожной отрасли за последние годы в структуре ВВП достигло своего максимума - с 2,9% в 2000 году до 1,5% в 2003-м.

Опыт развитых стран показывает, что дорожная проблема не имеет рыночного решения: при различных государственных устройствах вопросы содержания и развития дорог ложились и ложатся нагрузкой на бюджет.

Спасение от безденежья некоторым видится сегодня в строительстве платных дорог. Однако нужно понимать, что их, в принципе, не может быть много: платные дороги строятся там, где есть интенсивное движение и альтернативные маршруты. Но основная проблема заключается в том, что у таких объектов очень высок период окупаемости: в Европе он достигает 30 лет. Мировой опыт показывает, что сеть платных дорог в развитых странах не превышает 2-5% от общей протяженности дорог.

В России реализация инвестиционных проектов возможна на обходах больших городов или на интенсивных автомагистралях уровня Москва - Санкт-Петербург, Москва - Минск, Москва - Нижний Новгород. Строительство их должно финансироваться либо из внебюджетных источников, либо при долевом участии частных компаний.

Необходимо искать новые формы финансирования дорожного сектора экономики. При этом надо понимать, что платные дороги не являются надежным источником. А налогоплательщики, прежде чем выехать на такую дорогу, всегда будут иметь в виду, что они уплатили дорожные налоги. Это противоречие следует преодолеть.

На строительство федеральных дорог в России выделяется ежегодно порядка 30 млрд рублей. Если начать в ближайшие 5 лет сооружение 10-15 платных автомагистралей, то на эти цели потребуется, даже при 50-процентном финансировании инвесторами, до 100 млрд рублей в год. Причем из федерального бюджета.

Но ведь необходимо еще завершить строительство автомобильных магистралей Чита - Хабаровск - Владивосток, Адлер - Красная Поляна, КАД г. Санкт-Петербурга...

Основа работы - качество нормативных документов

Проект закона "Об автомобильных дорогах и дорожной деятельности" принят Государственной Думой, одобрен Советом Федерации, но отклонен исполняющим обязанности Президента РФ 03.01.2000 г. (N Пр-25). Правительство РФ считает продолжение работы над законом целесообразным (письмо Минтранса России N МП-1/116-ш от 01.03.2004 г.). Однако воз и ныне там.

Зато в 2004 году появился проект закона о платных дорогах, который по отдельным позициям будет противоречить этому документу.

Только за 2003 год плата за отвод земель под строительство новых автодорог составила более 4 млрд рублей. Объем расходов на уплату налогов на землю по территориальным дорогам в 2004 году ожидается на уровне 10 млрд рублей. Нужно срочно принимать меры для решения и этого вопроса.

Далее. К сожалению, в принятом год назад законе о техническом регулировании должным образом не прописан процесс разработки технических регламентов. Может случиться, что регламенты не будут вовремя приняты. Тогда старые ГОСТы будут отменены силой закона, а новые так и не успеют вступить в силу. Поэтому откладывать создание отраслевых регламентов ни в коем случае нельзя.

Очевидно, комплексный и качественный подход к законотворческой деятельности должен способствовать развитию дорожной отрасли. Для этого требуется совершенствование существующей законодательной базы и принятие новых федеральных законов "О концессиях", "О государственной собственности", "О резервировании земель", а также внесение поправок в действующие законодательные акты Российской Федерации. Справедливости ради следует сказать, что кое-что в этом направлении все же делается.

Так, перевести систему госзакупок в цивилизованное русло призван новый федеральный закон "О размещении заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд, проект которого сейчас активно обсуждается в министерствах и ведомствах.

Удвоение ВВП через качество дорог

Президентом РФ Владимиром Путиным поставлена задача - увеличить за 10 лет ВВП вдвое. Одним из главных сдерживающих факторов при реализации этой задачи может стать состояние нашей транспортной системы, и в первую очередь - автодорог. По данным ЕС, на транспортных издержках в зарубежных странах ежегодно теряется 3% ВВП. Российской же экономике бездорожье обходится в не менее чем 10% ВВП. Справка: объем валового внутреннего продукта в России в 2003 году составил 13 трлн 285 млрд рублей в текущих ценах.

"Ежегодная сумма упущенной выгоды и потерь, связанных с недостатками дорожной сети, оценивается специалистами в 450-500 млрд руб. Потери от дорожно-транспортных происшествий в 2003 году составили около 78 млрд руб. Ежегодный ущерб от негативного воздействия дорожного хозяйства и автомобильного транспорта на окружающую среду оценивается в 100 млрд руб." - из доклада министра транспорта Игоря Левитина.

Научно обосновано, что необходимая для ритмичного функционирования экономики протяженность автодорожной сети России должна составлять 1500 тыс. км.

Для решения этой проблемы с учетом территориальной сети потребуются не десятки, а сотни миллиардов долларов, потому что к существующим 47 тыс. км федеральных дорог необходимо построить еще минимум 50 тыс. км. Только тогда можно будет сказать, что дорожная сеть в стране создана.

Диагностика последних лет показывает, что более 32 тыс. км федеральных дорог (68%), нуждаются в капитальном ремонте, так как их состояние не соответствует нормативам. В программе 2005 года увеличены средства на содержание дорог, однако затраты на капитальный ремонт вдвое снижены. А ведь для поддержания дорог в эксплуатационном состоянии необходимо каждый год капитально ремонтировать 10% от общей протяженности.

В условиях же накопленного за десятки лет недоремонта, а также при существующих нагрузках и интенсивности движения велик риск того, что дорожная сеть просто разрушится. Ведь за последние 14 лет темпы износа федеральной сети были значительно выше темпов ее восстановления.

Ускоренный износ дорожных конструкций стал причиной снижения пропускной способности участков федеральных автомобильных дорог на 30%, средних скоростей движения автомобилей - на 15-40 км/час. При этом себестоимость автомобильных перевозок увеличилась почти в два раза!

Анализ показывает, что объем работ по ремонту федеральных автомобильных дорог по сравнению с 1998 годом сократился в 1,5 раза и в последние годы составляет около 3,5 тыс. км, что вдвое ниже потребности. По данным Федерального дорожного агентства, полная ликвидация отложенного ремонта к 2010 году потребует увеличения финансирования работ приблизительно в 4 раза. Если же финансирование дорожных работ останется на сегодняшнем уровне, то к 2010 году практически вся федеральная сеть автомобильных дорог будет нуждаться уже не столько в ремонтных работах, сколько в реконструкции.

Что касается увеличения объема ремонтных работ путем однослойного покрытия, то это "размазывание" и без того скудных бюджетных средств. Ведь они будут выполнены на наиболее поврежденных местах, которые при отсутствии несущей способности разрушатся в течение 2-3 лет.

Качество управления и управление качеством

Без развитой сети автомобильных дорог не может существовать современная экономика - это факт. Поэтому именно сейчас необходим качественный рывок в управлении дорожной отраслью. В ближайший год страна вступит в ВТО. Дорожное хозяйство России к этому не готово. Состояние дорог близко к критическому.

В этих условиях недопустимо затягивание реорганизации управления отраслью.

Сегодняшние управленческие решения не учитывают качественных изменений, произошедших в подрядных организациях, которые уже не являются госпредприятиями. Кроме того, большинство из них не конкурентоспособны, не сертифицированы в международных системах менеджмента качества.

Что касается рыночных реформ, то в системе управления существует пока только система торгов, и то далеко несовершенная и требующая нового закона. Вместе с тем, в ближайшее время наступает новый этап в развитии рынка. Поэтому необходимо принципиально изменить систему приоритетов и выделить среди них главное направление - качество. В управлении, в производстве работ, в материалах и состоянии дорожной сети. При этом оно должно соответствовать ожиданиям не столько руководящих органов, сколько потребителей - налогоплательщиков. Необходимо выйти на европейский уровень качества. При этом важно решить (экономическими методами) вопрос так, чтобы и у подрядных организаций, и у заказчиков была единая задача - удовлетворение потребностей налогоплательщиков и государства в целом.

Специалисты, многих из которых в ходе реформ мы уже потеряли, - самое большое богатство отрасли. Должны быть созданы все условия для того, чтобы максимально раскрыть и использовать творческий потенциал каждого. Сегодня кадровый вопрос стоит как никогда остро - на всех уровнях.

Каков же выход? Нужен качественно новый подход к обучению кадров - от управленцев-руководителей (заказчиков) до рабочих высокотехнологичного оборудования (подрядчиков).

Необходимо принципиально изменить отношение к качеству всех видов дорожных работ. Главным должно стать предотвращение дефектов и несоответствий, а не контроль и устранение их после обнаружения. Такой подход отвлекает большую армию специалистов. Кроме того, он является затратным и часто безрезультатным, так как в большинстве случаев дефекты, особенно значительные, после выполнения дорожных работ устранить практически невозможно. Решения должны приниматься на основе фактов и их всестороннего анализа, а не на основе случайных проверок, отрывочных данных, скороспелых суждений. Сейчас на контроль расходуются значительные средства, а экономический эффект незначителен. Вместе с тем качества можно добиться, существенно сократив эту статью расходов благодаря использованию лишь одного рычага - торгов. При их проведении качество работ должно быть одним из определяющих показателей, конечно же, в соотношении с ценой.

Качественные планы - соответствующий результат

В сложившихся условиях распределение бюджетных средств должно быть четким и избирательным.

Правительством РФ одобрена программа модернизации транспортной системы, в составе которой есть подпрограмма "Дороги России", рассчитанная на период до 2025 года. В ней снова уделено много внимания строительству, хотя реальность этих планов из-за проблем с финансированием сомнительна. Прискорбно, но факт, что ни одна из программ развития дорог как в царской, так и в советской России не была завершена...

Главной задачей Федерального дорожного агентства является "владение и содержание федеральной собственности", а именно федеральных дорог, т.е. поддержание их в соответствии с нормативами и требованиями сегодняшнего дня. Поэтому необходимо в первую очередь разработать и осуществить адресную программу комплексных капитальных ремонтов, включающих в себя усиление оснований и устройство новых 2-, 3-слойных асфальтобетонных покрытий, с одновременным обновлением обустройства дороги и полосы отвода. Конечно, она будет весьма жесткой, но позволит сохранить дороги и перейти на нормальный межремонтный цикл. На Всероссийском совещании по обсуждению подпрограммы "Дороги России" отмечено, что качественное выполнение дорожных работ позволяет экономить до 20% средств, выделяемых на дорожное хозяйство.

Автомобильная дорога сложный инженерный объект, предназначенный для длительной эксплуатации, причем за проектирование, строительство, ремонт и содержание дороги платит налогоплательщик. Поэтому главной целью распорядителей бюджета должна быть минимизация средств для обеспечения жизненного цикла автодороги. Для этого при выборе технического решения необходимо рассматривать затраты с учетом будущих расходов, причем на каждом этапе должно соблюдаться правило соответствия цены и качества.

Следует отметить, что стоимость строительных материалов не контролируется, ее размер определяет рынок. Дорожные же работы финансируются только из бюджета и индексируются ежегодно на величину инфляции, не всегда объективно отражая увеличивающуюся стоимость дорожно-строительных материалов, что уменьшает долю стоимости работ. В связи с этим необходимо разработать укрупненные расценки на дорожные работы, которые бы использовались при составлении планов, инвесторских смет и т. п.

В стадии предпроектной подготовки сегодня заказчик нередко занижает стоимость работ с целью выполнения больших физических объемов. Опыт показывает, что снижение стоимости на этом этапе обычно составляет в среднем около 10%, но в отдельных случаях достигает и 30%.

На стадии проектирования заказчик старается соблюсти соответствие с ранее определенной ценой. Когда же эта цена превосходит ожидаемую, делается уменьшение ее за счет урезания дорогостоящих конструктивных элементов, в частности, за счет конструкций дорожных одежд. Таким образом, еще не родившись, дорога уже теряет качество.

Проектные организации находятся сейчас в тяжелом финансовом положении, уходят квалифицированные кадры. Поэтому в проектах допускаются ошибки - как конструктивные, так и по сметным расчетам. Ошибки остаются даже после прохождения экспертизы. И если часть из них погашается за счет статьи "Непредвиденные работы" (до 3%), то еще до 5% от стоимости - это потери качества.

Качество проекта страдает и на стадии экспертизы: экспертные организации заинтересованы в значительном снижении цены, так как чаще всего получают вознаграждение за счет экономии по сметной стоимости проектов. По данным экспертизы, экономия по проектам за 2003 год составила 16 млрд руб., то есть около 10% от стоимости федеральной программы дорожной отрасли.

В результате на этапе проектов, планов-программ, титульных списков, проектирования и экспертизы стоимость работ снижается до 25% - и это от требуемого качества!

Цена не имеет смысла без определения меры качества

Государственный подход при проведении торгов состоит прежде всего в соблюдении соотношения цены и качества, то есть в оптимальном использовании государственных средств. Стремление чиновников любой ценой сэкономить бюджетные деньги приводит к тому, что компании, желающие выиграть конкурсные торги, вынуждены работать на грани убыточности.

Проблемой при проведении конкурсов стал демпинг - значительное (на 20-30%) снижение конкурсной цены, установленной заказчиком. Это должно быть обоснованным и прозрачным. Например, организации, имеющие свое производство асфальтобетона, щебня или других материалов, могут снизить цену, учитывая стоимость этих материалов. Это не влияет на качество работ. В конкурсную документацию следует внести пункты, которые обяжут претендентов давать подробные разъяснения, за счет чего они намереваются снизить стоимость работ.

Государственный заказчик - это не просто лицо, осуществляющее размещение заказов, он обязан эффективно распределять государственные средства. Более того, он должен рассматривать заявки с явно заниженной стоимостью как попытки повлиять на решение комиссии.

Экономический эффект от качественна выполненных работ позволяет значительно снизить не только эксплуатационные расходы и потери от аварийности, но и увеличить межремонтные сроки.

Увеличение гарантийных сроков дает значительную экономию бюджета по устранению дефектов на объектах. Расчеты показывают, что увеличение гарантийного срока до 7 лет дает ежегодную экономию около 70 руб. с квадратного метра покрытия. Из опыта одной подрядной организации, давшей гарантийные сроки до 7 лет: ежегодно экономятся средства дорожного бюджета на сумму около 400 млн рублей.

Сегодня при рассмотрении конкурсных предложений в основном применяют два вида оценки: экономическую (По цене предмета торгов) и балльную.Для объективного проведения торгов необходимо:

1. Разработать положение о классификации-рейтинге дорожных организаций и при торгах отдавать преимущество лучшим из них.

2. Разработать паспорта дорожно-строительных организаций.

3. Вести единую базу подрядных организаций, ежегодно обновляемую с учетом рейтинга.

4. Разработать методику оценки качества работ.

5. Разработать обоснование балльной оценки конкурсных предложений.

Для определения рейтинга следует учитывать техническое состояние производства, его материальную базу, квалификацию исполнителей, отзывы и замечания, полученные по работам предыдущих лет.

В настоящее время разработана компьютерная программа рейтингового отбора подрядных организаций при проведении конкурсных процедур. В ней производится оценка предприятий-участников, где каждый критерий выражается через коэффициент оптимума, позволяющий сопоставить и адекватно оценить различные по своему содержанию экономические характеристики.

Рейтинг должен определяться по каждому виду деятельности: проектированию, содержанию, ремонту, реконструкции и строительству. При этом в каждом виде организации должны быть четко распределены по трем категориям:

Первая. В нее включаются подрядчики, имеющие опыт дорожных работ не менее десяти лет, и в их компетентности и качестве работ нет сомнений. Они имеют преимущественное право выступать на торгах в качестве генподрядчиков, выполняющих работы на всех категориях дорог и улиц.

Вторая. В нее входят подрядчики, имеющие опыт дорожных работ от 5 до 7 лет, но по определенным критериям (средний опыт работ, средняя квалификация и др.) не попавшие в первую категорию и выполняющие работы на дорогах не выше 3-й категории, а также на улицах (кроме магистральных и городского значения).

Третья. В нее после аккредитации будут включены все желающие работать на дорожных объектах (малый опыт работ, невысокая квалификация и др.); вновь пришедшие на рынок дорожных работ в качестве субподрядчиков, а также выполняющие работы на дорогах не выше 4-й категории и улицах, которые не попадают под первые две категории.

С целью повышения качества работ нужно классифицировать по важности и ответственности всю улично-дорожную сеть и возродить систему паспортов дорог и улиц, по которым можно определить, кто и когда выполнял работы, оценить качество на данный период.

Таким образом, с целью дальнейшего эффективного развития дорожной отрасли необходимо:

1. Сформировать законодательную базу отрасли.

2. Приступить к разработке отраслевых (специальных) технических регламентов.

3. На этапе разработки проектов-программ, титульных списков, проектирования и экспертизы обеспечить соответствие стоимости работ требуемому качеству.

4. Разработать по отдельным видам дорожных работ укрупненные расценки и показатели для использования их при составлении проектов программ, конкурсной документации, титульных списков и проектировании.

5. Перейти на перспективное трехгодичное планирование с целью своевременного проектирования объектов, заблаговременного проведения торгов.

6. Разработать новое положение о торгах с использованием балльной системы с целью соблюдения соотношения цены и качества.

7. Разработать Положение о классификации-рейтинге дорожных организаций. Определить рейтинг дорожно-строительных организаций. Вести ежегодно обновляемую единую базу подрядных организаций, учитывая рейтинг, и использовать ее при проведении конкурсных торгов.

8. Возродить систему паспортизации и определить классификацию улично-дорожной сети по важности и ответственности работ.

9. Разработать систему подготовки квалифицированных специалистов всех уровней.

10. Преобразовать систему контроля в систему менеджмента качества в дорожной отрасли. Проводить идеологию по внедрению системы менеджмента качества в подрядных организациях.

11. Решить вопрос о применении качественных материалов, с включением дополнительных затрат.

12. Разработать программу дорожной политики, направленной на поддержку производителей работ, выпускающих высококачественную продукцию.

***

"Проблема состояния дорог всегда была актуальной, а сейчас она стоит особо остро, так как мы решаем задачу удвоения ВВП, и автомобильные дороги могут стать узким местом ", - заявил на июньском заседании Правительства РФ премьер Михаил ФРАДКОВ.

***

Государственный заказчик - это не просто лицо, осуществляющее размещение заказов, он обязан эффективно распределять государственные средства.