ОБ УКРЕПЛЕНИИ НАУЧНЫХ ОСНОВ НОРМАТИВНО-ПРАВОВЫХ АКТОВ ПО СТРАХОВАНИЮ (*)

Е.В.Коломин, заместитель директора Научно-исследовательского финансового института Минфина России, профессор

Под совершенствованием нормативно-правовых актов следует понимать не только и не столько их улучшение, сколько разработку целостной системы, охватывающей все направления страховой деятельности и оказывающей на нее самое серьезное влияние. Среди такого рода актов чаще всего справедливо называется налоговое законодательство.

Суть научного подхода к названной проблеме страхового законодательства - в понимании необходимости последовательной реализации социально-экономической сущности (природы) страхования в реальной страховой деятельности. А для этого необходим всесторонний объективный анализ современной законодательной и правоприменительной страховой практики со всеми ее сложностями и противоречиями. Уверен, что в конечном счете взаимопонимание науки и практики будет укрепляться.

Это ни в коей мере не означает, что мы должны "говорить друг другу комплименты". Но не дело науки заниматься и поиском виновников тех или иных упущений, недоработок законодательства либо неверной его трактовки. Ученый не может позволить себе принять позу критикующего парламентария или представителя средств массовой информации. Наука должна стать созидающей силой.

Не считаю, что у нас все ладно с законодательством, однако в интересах дела, для обеспечения лучшей перспективы полезней говорить о существующих проблемах с позиций поиска путей их решения.

Для начала выделим главные проблемы взаимодействия науки и практики, которые заключаются, на мой взгляд, в следующем.

1. Форма участия страховой науки в законодательном процессе может быть и активной и пассивной. Активной формой работы считаю подготовку инициативных предложений и представление их законодателям от имени научных коллективов (кафедр вузов, отделов НИИ) и ВНСО. Под пассивной мною понимается участие в соответствующей нормотворческой деятельности "по приглашению" разработчиков проекта, включение ученых в состав экспертных советов или рабочих групп и т.д. Очевидно, надо использовать обе формы. Но первая позволяет более полно отразить позицию страховой науки. Поэтому наука не может и не должна пассивно ожидать приглашения к участию в работе над тем или иным законодательным актом. Конечно, отсутствие совершенных законов и принятие необоснованных решений ощущают прежде всего практические работники. Но не меньше страдают от этого интересы страхователей - граждан и юридических лиц, а также государства. Не случайно это отражено в новом, расширенном определении страхования в законе. Так что учет интересов страхователей и государства, представляется мне, должен быть приоритетным в научной проработке страхового законодательства. Распространенность критики законов и практики их реализации за то, что в них превалируют интересы страховщиков, - это косвенный упрек науке и законодателям, которые чаще поддаются доводам руководителей страховых компаний. Причины тут разные, но конечный результат часто одинаковый - односторонне проработанный документ.

2. Надо обеспечить широкое использование научных разработок, представляемых в многочисленных диссертациях (кандидатских и докторских), монографических и периодических публикациях. Так будут представлены позиции не отдельных ученых, а научного сообщества в целом.

При анализе результатов диссертационных исследований по авторефератам, поступающим в НИФИ, видно, что во многих из них говорится о необходимости разработки законов (название их вытекает из тематики диссертаций). Но диссертанты зачастую ограничиваются постановкой задачи. Между тем надо по крайней мере формулировать свое представление о возможных путях совершенствования соответствующего закона.Это важно и с позиций соблюдения требований ВАКа и с позиций укрепления авторитета науки. ВНСО может взять на себя обобщение предложений, относящихся к совершенствованию нормативно-правовой базы страхования.

3. Обращения к ученым по тем или иным вопросам становятся все более частыми. Но очень важно, чтобы наука не ограничивалась частными вопросами. Наибольший эффект дает лишь работа над проектами нормативных документов в целом. Это становится особенно очевидным при оценке принятых в последние годы Законов РФ "Об организации страхового дела в Российской Федерации" и "Об обязательном страховании гражданской ответственности владельцев транспортных средств".

Существенным моментом в этой связи является отношение самих ученых к представляемым ими предложениям. Часто, внеся предложение, опубликовав его, автор самоустраняется, как бы передоверив остальное законодателям. Но ведь по одному и тому же вопросу, как правило, могут быть разные (часто противоположные) предложения. Поэтому свою позицию надо отстаивать и добиваться признания своих предложений достойными быть принятыми законодателями. Нельзя мириться с тем, что письменные предложения квалифицированных и уважаемых ученых идут в корзину.

4. Проблема взаимоотношений науки и практики сегодня предстает совсем в ином свете, чем несколько лет назад. В начале 90-х годов, ознаменовавших начало формирования страхового рынка, явным было персонифицированное деление специалистов на теоретиков и практиков. Хотя надо признать, что руководители и сотрудники страховых компаний в условиях законодательного вакуума изначально попадали в ситуацию, когда нельзя было действовать стандартно, надо было почти все выдумывать и создавать, исходя из своего понимания возможностей и потребностей страхования. Немало было наломано дров, но немало было и хороших находок.Сейчас уже нет оснований для прежнего противопоставления ученых и практиков. Достаточно напомнить, что три доктора экономических наук: А.П.Архипов, А.Н.Зубец, К.Е. Турбина - это одновременно и ученые, и крупные практические деятели в сфере страхования. А если попытаться назвать кандидатов наук среди руководителей и специалистов страховых компаний, то пришлось бы сильно увеличить объем статьи.

Поэтому сегодня надо иметь в виду не только привлечение к законодательному процессу специалистов вузов и НИИ, но и более активное участие в нем тех практических работников, которые прошли научную школу. И число их будет неуклонно возрастать. Это принесет несомненную пользу как для теории страхования, так и для работы страховых компаний, которые смогут использовать ноу-хау ведущих специалистов, готовых делиться своим опытом.

И очень важно, чтобы взаимопонимание базировалось не на личностных мотивах руководителей государственных, общественных и научных структур, а на осознании его необходимости и перспективности в интересах развития страхования в нашей стране.

5. Немаловажной видится и проблема финансовых отношений, обуславливаемых подготовкой крупных законодательных проектов. Вспоминается один эпизод из работы Экспертного совета при Правительстве РФ, о ликвидации которого справедливо высказывают сожаление руководители страховых компаний. На одном из его заседаний эксминистр финансов РФ, одновременно руководивший тогда Экспертным советом, А.Я.Лившиц так выразил свое видение проблемы: хотите иметь хорошо проработанные законы, платите деньги. Но, к сожалению, этот совет "лишь попусту пропал". Точнее, оказался нереализованным.

А вот в Белоруссии эта идея, хотя и возникла позднее, стала реальной: там создали Фонд разработки законодательства. И как утверждает руководитель Союза страховщиков республики, фонд функционирует успешно. Есть такая практика и в некоторых странах "дальнего зарубежья"

Полагаю, что делать такое серьезное дело в свободное от основной работы время, на общественных началах может позволить себе лишь ученый и преподаватель с окладом, намного превышающим нынешний средний уровень, или принципиальный противник меркантильных отношений. Правда, ни тот, ни другой подход не следует абсолютизировать. Но априорно можно утверждать, что затраты на подготовку хороших законов будут меньше, чем на лоббирование непроработанных проектов. Кроме того, во втором случае оказываются велики социально-экономические издержки реализации необоснованных норм, что идет во вред имиджу страхования.

Настоящая наука должна несколько опережать практику в формулировании перспективных идей. Тут и могут возникать объективно-субъективные противоречия: практика еще не готова к пониманию новых идей, а тем более к их реализации; и наука, в свою очередь часто проявляет нетерпеливость - требует, чтобы ее предложения сразу же реализовывались.

Естественно, имеет значение и масштаб идей. Осуществить их в рамках деятельности отдельных компаний довольно легко. Идеи глобального масштаба требуют иных усилий и иных временных рамок, и тут излишняя поспешность совершенно неоправданна. Часто менять законы - только вредить делу.

Одна из проблем совместной работы над любыми документами заключается в том, как согласовывать неизбежные на разных стадиях творческого процесса различные позиции (нередко противоположные). Единственно правильным представляется мне поиск консенсуса путем взаимного убеждения и умения идти на определенные компромиссы (конечно, не концептуального характера).

Весьма сомнительными во многих случаях являются попытки решения вопроса посредством голосования без серьезного обсуждения. Голосование имеет смысл лишь после обстоятельного обсуждения, когда в принципе позиция сформировалась и ее надо лишь закрепить (формализовать для протокола).

Несомненно, в первую очередь требует корректировки с позиций усиления научной обоснованности гл. 48 "Страхование" ГК РФ, поскольку все другие акты должны базироваться на нем или, по крайней мере, не противоречить ему, но при этом должны быть достаточно обоснованы.

До сих пор и законодатели и орган страхового надзора предпочитали избегать даже обсуждения вопроса о возможности изменений в ГК, не говоря о необходимости практических действий в этом направлении. Такая позиция была, в частности, заявлена на парламентских слушаниях по проекту последних изменений Закона "Об организации страхового дела в Российской Федерации".

Сегодня, что называется, лед тронулся. Именно так воспринимается одно из первых интервью руководителя Федеральной службы страхового надзора И.В.Ломакина-Румянцева ("Газета" 29.04.04).

Сохранение ряда норм кодекса в нынешнем виде и подтягивание к нему другого законодательства способно завести нас в тупик, из которого выбираться будет все трудней. А тем временем в кодексе выявляется все большее число неправомерных положений.

Нельзя не напомнить, что первым результатом введения ГК РФ, стали его противоречия с Законом "О страховании" 1992 г., а отсюда следовала "чистка" закона под кодекс.

В связи с введением с 1 марта 1996 г. второй части Гражданского кодекса из закона была исключена глава "Договор страхования". К сожалению, при этом были утрачены некоторые весьма важные положения, которых нет в кодексе.

С принятием кодекса на первый план вышло противоречие в классификации отраслей страхования. В законе были четко определены три отрасли страхования, исходя из специфики их объектов: личное, имущественное и страхование ответственности. Эта классификация сохранялась при всех трансформациях закона.

Такое деление страхования на три отрасли особенно важно именно при определении правовых основ страхового дела, ибо страхование имущества и страхование ответственности с этих позиций имеют принципиальные отличия. Кодекс же ориентирует, как известно, на два вида договоров - имущественного и личного страхования.

Однако в ходе последних изменений закон был принесен в жертву кодексу. Но это, как говорится, пиррова победа. Соответствие Кодексу в данном случае является явным несоответствием сути страховых отношений в их трехотраслевом выражении.

Тупиковая ситуация сложилась со страхованием жизни. В международной практике согласно главному классификационному критерию страховые организации разделяются на две группы: проводящие страхование жизни и проводящие иные виды страхования ("нежизни"). В кодексе же нет понятия "страхование жизни". Поэтому нет возможности в законодательном порядке определить особенности правовых и экономических отношений в договорах страхования жизни.

Не менее серьезные проблемы предстают в связи с ГК и на перспективу. Самый главный пример - проект Федерального закона "О взаимном страховании", принятый Государственной Думой в первом чтении. Этот проект тоже соответствует нормам ГК, которыми обществам взаимного страхования предоставляется право проводить только имущественное страхование, включая ответственность (ст. 968). Но ведь эта норма противоречит всей мировой и предреволюционной российской практике. И, пока не поздно, ее нужно пересмотреть.

Некоторые аспекты Федерального закона "Об организации страхового дела в Российской Федерации", кроме уже названных, вызвали самое сильное недовольство страховщиков и создали объективные сложности в их работе. Это неувязка введения в действие норм о специализации страховых компаний и перестраховании соответствующих рисков. Содержание норм явилось результатом серьезного обсуждения. А вот разные сроки реализации, предусмотренные в заключительных статьях, устанавливались обычным аппаратным способом. В результате завершение специализации обоснованно отнесено к 2007 г. А соответствующее деление перестраховочных операций должны были действовать с января 2004 г. Активное неприятие этой нормы страховщиками заставило законодателей оперативно устранить названное противоречие.

Аналогичные противоречия в квалификационных требованиях: актуариям даны три с половиной года для получения квалификационного аттестата, а руководителям для получения высшего экономического (финансового) образования никакой отсрочки нет. Правда, еще Департамент страхового надзора разъяснил, что требования о высшем образовании распространяются только на вновь назначаемых руководителей и главных бухгалтеров. Но необходимость разъяснений - лишнее доказательство несовершенства закона. Есть в нем и другие нормы, вызывающие сомнения.

Главная задача, как мне представляется, заключается в реализации принципиальных положений закона, особенно тех, которые должны быть дополнены и конкретизированы ведомственными актами. Среди них: положения о лицензировании деятельности субъектов страхового дела, требования к финансовой устойчивости, квоты на перестрахование, порядок передачи портфелей страховщиками и т.д. Очевидно, для обсуждения важнейших ведомственных нормативных актов будут создаваться экспертные (методологические) советы, а в них, надеюсь, будут представлены и ученые. Через территориальные подразделения ФССН в такой работе могут быть задействованы представители многих вузов и научных организаций.

Сферой приложения знаний ученых может стать разработка типовых (стандартных) правил страхования. Новая редакция Закона "Об организации страхового дела в Российской Федерации" установила основные требования к правилам страхования, которые разрабатывают страховщики. Это очень важные положения закона, но только общих требований недостаточно. Не зря говорится, что "дьявол кроется в деталях". Так вот анализ конкретных правил нередко показывает, что они серьезно ущемляют права страхователей, создают лишние препятствия для получения страхового возмещения и, наоборот, предусматривают "ловушки" для страхователей, позволяющие мотивировать отказы в выплатах. Типовые правила позволят лучше защищать интересы страхователей. А в дальнейшем, возможно, потребуется особый закон о договоре страхования.

Особое место в системе законодательных актов по страхованию занимает Федеральный закон "Об обязательном страховании гражданской ответственности владельцев транспортных средств". Его принятие стало водоразделом в отношении общества к страхованию. Обсуждение проблем выплеснулось на общегосударственный уровень. В дискуссию оказались вовлеченными все российские политические партии и думские фракции, органы судебной власти, вся пресса, а главное - огромный контингент страхователей.

При всей справедливой и несправедливой критике можно утверждать, что обязательное страхование автогражданской ответственности состоялось. Хотя выявились принципиальные проблемы, требующие решения. И не утратила остроты дискуссия о назначении страхования. Ведь суть его искажается и представителями власти, которые говорят об "обязательном страховании автомобилей" и автовладельцами, которые считают, что им эта страховка не нужна.

Видение принципиальных проблем совершенствования ОСАГО нашим институтом было представлено на Ученом совете и опубликовано в журнале "Финансы".(1) Поэтому лишь напомню об этих проблемах. В научном отношении - это методология построения тарифов и их дифференциация, система льгот и источники их финансирования, уровень лимитов выплат и возможность использования франшизы, определение реального вреда (ущерба) и степень его возмещения, назначение компенсационного фонда и др.

Реализация закона об ОСАГО привела к возникновению в обществе аллергии на обязательное страхование, отодвигает на какой-то период решение о введении других его видов. В этой связи самое время еще раз рассмотреть с теоретических позиций потенциально перспективную сферу обязательного страхования.

Мне представляется, что это прежде всего относится к страхованию различных видов гражданской ответственности: ответственности за нанесение вреда при эксплуатации опасных объектов; ответственности производителей товаров, работ и услуг; ответственности юридических и физических лиц, оказывающих медицинские услуги; ответственности перевозчика; ответственности организаторов массовых культурно-зрелищных мероприятий.

Названный перечень имеет под собой следующую основу - защита интересов граждан (третьих лиц), которые могут быть нарушены в ходе проведения названных видов предпринимательской деятельности. Следовательно, их введение обусловливается социально-экономическими интересами всего общества.

Вместе с тем требует обоснования и вопрос о том, какие преимущества для страхователей имеет (или может иметь) обязательное страхование по сравнению с добровольным. В условиях государственной монополии теория четко определяла эти преимущества, опираясь на реальную экономическую основу. Нужно определить их и для современных условий.

В вопросах совершенствования законодательства достичь консенсуса весьма непросто. Если мы исходим из того, что страхование существует для защиты интересов граждан и предприятий, то, очевидно, они и могут вынести окончательный вердикт по принципиальным вопросам. В этой связи важное значение приобретают целенаправленные социологические обследования при четкой формулировке вопросов и ответов.

В улучшении научной проработки нуждается не только страховое законодательство, но и общее законодательство, влияющее на развитие страхования. Остановлюсь, во-первых, на налоговом законодательстве, и, во-вторых, на Законе РФ от 26 октября 2002 г. N 127-ФЗ "О несостоятельности (банкротстве)".

О налоговом законодательстве, относящемся к страхованию, говорится много, но, как правило, представителями страховщиков. И эта односторонность мешает оптимальному решению. По моему убеждению, о каких-то особых режимах для страховщиков (и перестраховщиков) речи быть не может. Они нужны для страхователей в виде исключения из налогообложения всех реальных расходов на страхование и страховых выплат (разные "схемы" и мошенничество, естественно, исключаются).

Федеральный закон "О несостоятельности (банкротстве)" распространяется на всех юридических и физических лиц, в отношении которых открываются дела о банкротстве, независимо от вида их деятельности. Поэтому в нем недостаточно учтена специфика проведения страховых операций, которая, в частности, связана с целями заключения договоров страхования и их особым характером, с социальной значимостью многих видов страхования, с особенностями состава кредиторов страховщиков и большим их числом, с наличием специального государственного надзорного органа.

НИФИ в докладе, представленном в Минфин РФ, предлагает разработать нормы, регламентирующие процедуры финансового оздоровления и банкротства страховщиков, которые следует закрепить либо в специальном законе о банкротстве страховых организаций, либо в законе о банкротстве финансовых организаций как один из его разделов.

При осуществлении мер по удовлетворению страховщиками требований кредиторов первоочередное внимание, по нашему мнению, должно уделяться оздоровлению финансового состояния страховых организаций. Процедуры, связанные с конкурсным производством и ликвидацией страховщиков, следует применять только в случаях, когда их финансовое оздоровление невозможно или по каким-либо причинам нецелесообразно.

Считаем также необходимым изменить очередность удовлетворения требований кредиторов страховых организаций, признанных банкротами. При установлении такой очередности на первом месте должны стоять интересы граждан, в каком бы качестве (страхователей, застрахованных, выгодоприобретателей) они ни выступали. Поэтому требования в виде страховых выплат застрахованных и выгодоприобретателей - физических лиц при причинении вреда жизни или здоровью по договорам личного страхования должны удовлетворяться в первоочередном порядке.

Видимо, целесообразно сформировать специальный гарантийный фонд (централизованные страховые резервы) для удовлетворения требований страхователей и других выгодоприобретателей страховщиков, оказавшихся банкротами, по некоторым социально значимым видам страхования (например, по страхованию жилья и домашнего имущества, от несчастных случаев, жизни и пенсии).

Конечно, названные проблемы нельзя признать исчерпывающими. Уверен, что журнал "Финансы" предоставит возможность расширить обсуждение вопросов о роли науки в совершенствовании страхового законодательства.

(*) Статья написана по материалам доклада на VI конференции Всероссийского научного страхового общества "Страховая наука и страховое законодательство", состоявшейся в Ростове-на-Дону.

(1) "Финансы", N 4, 2004, с. 61-62.