Политика. Центром административно-территориальной реформы должен стать... Человек

Формируя идеологию реформы административно-территориального устройства (АТУ) в Украине, специалисты любят ссылаться на опыт других государств. Но прежде чем ссылаться на этот опыт, а тем более — применять его на практике, следует надлежащим образом разобраться в особенностях своей страны, а они — весьма проблемные.

Мы должны создать такую систему, в которой действовал бы европейский принцип: "Чем меньше власти во власти — тем лучше живется людям ".

Создать самоокупающийся район — это еще не все. Главное — обеспечить конституционные права человека. И чем дальше мы будем отдалять центр организации и жизнеобеспечения, тем больше вреда нанесем простым гражданам страны. Нужно испытать новейшую систему на отдельных районах, а не рубить с плеча! Будет ли это удобно людям, не ли придется ли им ехать за решением своих проблем через всю Украину?

Как и в любом общественном процессе, многое зависит от самих граждан, которые не должны быть механическими исполнителями навязанной им воли. Поэтому считаю, что последнее слово здесь надо предоставить людям, которые проживают в той или иной обновленной AT единице. Власть должна разъяснить, убедить, что новшества приведут к улучшению уровня жизни. Если этого не сделают, а выберут административный путь — это станет очень серьезной ошибкой власти. Современная система АТУ Украины имеет очень разнообразный спектр недостатков. Каждая правящая верхушка желала создать для себя удобную систему управления территорией. Какого-либо логического, научного объяснения здесь не было. Вот, например, как объяснить наличие в Украине нескольких областей, которые являются разными по составляющим:

Одесская область: площадь — 33,3 тыс. км2, население — 2,5 млн. чел.

Черновицкая область: площадь — 8,1 тыс. км1, население — 0,9 млн. чел.

То же самое — и на уровне районов, например, Хмельницкой области:

Каменец-Подольский район: площадь — 1,54 тыс. км2, население — 72,8 тыс. чел., сельских советов — 43.

Виньковецкий район: площадь — 0,65 тыс. км2, население — 29,1 тыс. чел., сельских советов - 18.

Или в самом районе, например, Хмельницком:

Гвардейский сельский совет: население — 3820 чел., количество сел — 4.

Шпичинецкий сельский совет: население — 450 чел., количество сел — 1.

Большой контраст также и на уровне городов областного значения:

г. Кременчуг Полтавской области — 237 тыс. чел., г. Моршин Львовской области — 9,4 тыс. чел.

Задумывались ли когда-нибудь жители Хмельницка, что городом, который насчитывает 261 тысячу жителей, руководит один городской совет и исполнительный комитет? А наша соседка — Черновицкая область имеет в областном центре, при меньшем количестве жителей (258 тыс.), городской совет, исполнительный комитет и еще три райисполкома (когда-то ВР разрешила им поделить город на три района, и которых действуют дополнительные органы исполнительной власти и самоуправления). Логично спросить: в каком городе легче создать нормальное жизнеобеспечение людей?

В Украине — 30,5 тысячи населенных пунктов, которые объединены почти в 12 тысяч территориальных громад. В то же время, например, в Норвегии или Финляндии, которые по территории лишь вдвое меньше Украины, таких громад (коммун, муниципалитетов) только 450 и, соответственно, — 460, а в Швеции, территория которой на треть уступает Украине, — 228 громад. Находясь там в парламенте, я ознакомился с новым законопроектом, согласно которому шведские депутаты готовятся еще больше укрупнять имеющиеся громады.

Но. Они к этому готовы и никакой угрозы снижения уровня предоставления социальных услуг населению не произойдет. Почему? Л потому, что у них все продуманно заранее — стабильное полное законодательство, высокий уровень правового сознания, мощное социально-политическое государство и, в конце концов, — демократические основы общества, в котором власть не коррумпированная и профессиональная.

В процессе реформы АТУ нужно ответить на вопрос о дальнейшем правовом статусе местечек, хуторов, крестьянско-фермерских хозяйств, мест дислокации воинских частей, селений лесников, железнодорожников, дорожных мастеров. Сегодня мои избиратели обращаются ко мне с вопросами: как решать теперь проблемы прописки, трудоустройства, как им вызвать карету скорой помощи, оформить субсидию и пр.

По-моему, в Украине в минувшие годы была проведена бездумная кампания по переименованию названий населенных пунктов. Пострадали старинные украинские названия, которые были еще в княжеские времена. Культурно-исторический ландшафт страны было обезображен, обошлись даже без формального согласия населения, за очень короткое время.

***

Вернем благозвучное слово "местечко"

Местечки у нас на Подолье были в каждом районе, где проживали украинцы, поляки, евреи, россияне. Там всегда царила неповторимая атмосфера покоя, уверенности, стабильности существования, неторопливый ритм жизни. Вспоминаю свой родной Ямполь, где люди и до сих пор еще говорят: "Еду в местечко на базар!"... В наше нестабильное и нелегкое время особенности местечковой жизни должны рассматриваться как вполне положительные и желаемые. Именно в них необходимо размещать объекты малого и среднего бизнеса, развивать социальную инфраструктуру, ведь, учитывая их близость к природе, без сомнения, можно ожидать повышения престижности проживания в этих местечках наших людей.

Для Украины весьма ощутим довольно высокий уровень урбанизации населения, который, в отличие от европейских стран, имеет другой характер. В государстве демографическая ситуация резко ухудшается. По данным ООН, в Украине прогнозируется сокращение численности населения, которое до 2050 года уменьшится еще на 18 миллионов человек и составит около 30 миллионов, как в 1913 году.

Большая смертность, низкая рождаемость, массовый выезд за границу на заработки — вот причины того, что в наших районах каждый год исчезает по одной школе, а на территориях Украины — целые села!

Новая Конституция Украины, принятая 28 июня 1996 года, закрепила результаты компромисса в сфере административно-территориального устройства нашего государства.

Она установила наличие в Украине 24 областей и АР Крыма, города Киева и Севастополя со специальным статусом. Сегодня возникает вопрос о дальнейшей судьбе областного деления.

Отдельные политики, научные работники считают, что Украину нужно поделить на регионы, края, земли, выровнять их по историческим признакам, величине, экономическим и финансовым возможностям. Один из вариантов — образование 9 краев по экономическим комплексам, объединяющим несколько областей:

Карпатский край: Львовская, Ивано-Франковская, Черновицкая и Закарпатская области.

Подольский край: Тернопольская, Хмельницкая, Винницкая области.

Полесский край: Волынская, Ривненская, Житомирская области.

Киевский край: Киевская, Черниговская, Черкасская области.

Приднепровский край: Днепропетровская, Запорожская, Кировоградская области.

Причерноморский край: Одесская, Херсонская, Николаевская области.

Донецкий край: Донецкая, Луганская области.

Слобожанский край: Харьковская, Сумская и Полтавская области.

Автономная Республика Крым.

Новый "раскрой" Украины, по любой версии, не будет более легким.Дело не только в затратах на всяческие бланки и вывески переименованных учреждений, хотя это — миллионы и миллионы гривен. Проведение реформы нашей соседке — Польше (они объединили 48 воеводств в 17 и укрупнили гмины), обошлось в 10 миллиардов долларов. Поляки наделили свои 2500 гмины юридическими и финансовыми полномочиями. Теперь власть на местах сама формирует свои расходы и прибыль. Это выгодно и "центру, и региональной элите.

С течением времени в Подольском крае Хмельницкий, при имеющейся динамике развития, вполне мог бы стать краевым центром. Уже сегодня он формируется как региональный лидер в организации благоприятного климата для бизнес-деятельности, в обеспечении региона высшим образованием европейского уровня, учебными заведениями, агропромышленным и промышленным производством. Украина находится в начале длинного пути к этим изменениям. Но украинцы, по-моему, ментально еще не готовы к таким изменениям. И еще больше не готово государство со своим куцым бюджетом и массой экономических проблем. Отдаление от центра, района или областей может окончательно поставить крест на социально-экономической перспективе десятков и сотен местечек, которые "от села отбились, а к городу еще не прибились". Есть опасения, что после нового передела в угоду "глобалистам" с украинской карты исчезнут исторические, культурные и духовные центры государства. Ведь подобное уже было, вспомните, как в 1962 году лишь в Хмельницкой области Указом президиума Верховной Рады УССР были ликвидированы 27 районов — Антонинский, Базалийский, Ориновский, Волковинецкий, Гвардейский, Грицевский, Меджибожзкий и др.

И что произошло с бывшими райцентрами? Думаю, не надо и говорить — мы свидетели их полного упадка и разрушения. Что-то похожее планируют сделать в ближайшее время — провести укрупнение сельских территориальных громад и сельских районов.

В Кабмине заканчивается разработка проекта закона Украины "О территориальном устройстве Украины", согласно которому предполагается изменить имеющиеся границы территориальных громад и районов. Об объединении областей в края или земли там речь не идет, так как это — не в компетенции закона Украины, а исключительно прерогатива Конституции Украины. А чтобы изменить имеющуюся статью 133 Основного Закона Украины, нужно провести очень сложную процедуру голосования на протяжении трех сессий конституционным составом парламента с выводом Конституционного Суда Украины. Настоящий же состав Верховной Рады Украины за это дело не будет браться. Возможно, это сделает следующий, который изберем в 2006 году по партийным спискам.

Хочу сказать своим избирателям, что только сознательное создание самоокупающейся административно-территориальной единицы обеспечит поддержку снизу. А не большое переселение — это мы уже проходили!

Проанализировав вероятные последствия этих новшеств, можно поставить один вопрос: нужно ли сегодня начинать реформирование? Наполеоновский лозунг: "Сначала развязать бой, а там видно будет!" — нам не подходит. Не следует спешить не только с революционными выражениями отдельных членов правительства, но даже с эволюционными решениями. Как сказано в украинской пословице: "Когда слепой ведет слепца — оба попадают в яму!"

Наша историческая судьба не была простой. Столетиями украинские земли находились во власти других государств. Поэтому разные регионы страны еще до сих пор заметно отличаются по образу жизни населения и уровню национального сознания.

Ликвидация, например. Закарпатской области с включением ее территории во Львовский регион может стать причиной политического волнения. В другом случае укрупнение территории может спровоцировать политический сепаратизм и приведет к ухудшению качества государственного управления. У нас что, других проблем нет?

Убежден: спешить с перераспределением территорий путем разных "укрупнений" не следует. Борьба за границы, за лидерство, которая может вспыхнуть после этого, таит в себе опасность для молодого, еще не окрепшего государства. Можем такого волка из леса вызвать, что не будем знать, куда и как от него спрятаться.

***

Только под контролем громады

Наконец, как народный депутат, выскажу свое видение решения этого вопроса.

Прежде всего процесс реформирования АТУ может быть системным — сначала концепция, потом — проект закона Украины с широким обсуждением среди депутатов всех уровней, общественности. Без шума, без конфликтов, без рванья рубашек на груди...

Не навязывать громаде идеи кабинетных мыслителей, хоть какими бы добрыми намерениями они не руководствовались.

Во-вторых: начать территориальную реформу нужно с локального эксперимента в отдельно взятой области, где отработать все возможные последствия.

В-третьих: правительство Украины вместе с местными органами власти должно уже сегодня разобраться с начатой реформой государственных учреждений, предприятий, которая проходит стихийно, без координации в Комиссии по проведению административной реформы в Украине и уже вызывает негодование населения. Я имею в виду создание налоговых округов, укрупнение почтовой связи, ликвидацию военкоматов и т. п.

Кабинет Министров Украины должен отдельным Постановлением утвердить Программу мер по каждой области, которые предусматривали бы финансирование из Государственного бюджета Украины выполнения работ по строительству и ремонту автодорог между населенными пунктами, полную телефонизацию населенных пунктов, обеспечение доставки школьников в базовые школы (программа "Школьный автобус7, создание и полное финансирование действенной сети медицинских учреждений здравоохранения — ФАП, участковая, районная, областная больницы; создание компьютерной сети с электронной почтой — сельский совет, районный совет, управление райгосадминистраций, установление таксофонов и банкоматов для получения пенсий, систематическое автобусное сообщение — населенный пункт, центр сельского совета, районный, областной центры и т. п.

Прежде чем сделать такие шаги, мы должны тщательно проанализировать те риски и ловушки, которые ожидают новую власть и все общество на пути реформ. Часть из них мы уже увидели, часть еще не проявилась четко, но о них власть может и должна говорить сегодня. Сложность реформы состоит в том, что она происходит вместе с тем на разных направлениях и предусматривает изменения в разных сферах.

Отсюда — первая опасность: потеря управляемости территориальной организации власти. У нас много мастеров абстрактного рисования схемы, оторванной от жизни. Нам все еще не хватает сегодня здорового прагматизма и, в определенной мере, — даже консерватизма в среде пылких реформаторов. Причина — состояние послереволюционной эйфории. Оно может сыграть злую шутку — увлечение декларативной фразеологией, упрощенное понимание ситуации в целом и сложности процесса реформирования никогда и никого до добра не доводили. Ведь, к примеру, уровень бюджетного обеспечения на одного жителя в Киеве достигает 400 евро, в Хмельницком — 20 евро, а в Староконстантинове — 8! А за этим — реальные возможности или невозможности решать конкретные проблемы людей.

Для примера приведу некоторые выводы и результаты исследований, проведенных Центром социологических исследований Хмельницкого университета управления и права на территории Хмельницкой области (опрошены 1650 респондентов). 1. Население области мало информировано о будущей административно-территориальной реформе в Украине, свидетельство тому — довольно значительный процент — в среднем около 5%, а отчасти и до 10% — тех, кто отказался отвечать на ряд вопросов. 2. Недостаточность информации в местных СМИ о реформе (на это обратили внимание 59%). 3. Следует сказать о желании респондентов оставить нынешнее административно-территориальное устройство, особенно областное, районное и сельское деление (от 40% до 56%). 4. Значительное количество респондентов (67,6%) отметило необходимость высказываний местной власти о своем отношении к административно-территориальной реформе. 5. Из-за неопределенности в социально-экономическом положении у населения возникает негатив в отношении к запланированной административно-территориальной реформе.

Дополнительно эти выводы подтверждаются оценкой людей о возможностях местной коммуникации для проведения масштабной административно-территориальной реформы. Так, на вопрос, позволяют ли транспорт и состояние дорог быстро добраться до органов власти в районе, области, положительно ответили лишь 8,6% опрошенных. На вопрос о достаточной информационной связи (почта, телефон, телеграф, Интернет, мобильная связь) с административными центрами в районе, области положительно ответили 31% опрошенных. Выводы — очевидны.

Давайте сначала завершим земельную реформу, которая, к сожалению, почти целиком развалила село, наши люди до сих пор так и не получили полностью земельные паи и сертификаты. Еще одной реформы село не выдержит.

И, наконец, последнее.

Любую реформу осуществляют люди, а конкретнее — кадры, которые имеют соответствующие знания (образование) и являются настоящими лидерами в громадах с высоким уровнем народного доверия. В нашей стране это — большая проблема. Качественный уровень подготовки должностных лиц органов местного самоуправления — очень низкий, интеллигенции на сели почти не осталось, молодежь, которая получила образование, возвращаться в сельскую местность не желает.

Кадровый и финансовый факторы станут главной проблемой территориальной реформы. Надо ввести программу мер по системному решению вопросов подготовки, обучения и переподготовки кадров, которые на местах примут на себя основное бремя проблем, связанных с введением нового административно-территориального устройства.

***

фото: