ТРЕБУЮТСЯ НЕОТЛОЖНЫЕ МЕРЫ

В РОССИИ ЗА ПОСЛЕДНИЕ ГОДЫ СТРОЯТ И РЕМОНТИРУЮТ ДОРОГ МЕНЬШЕ, ЧЕМ ИХ ВЫХОДИТ ИЗ СТРОЯ.

"Строительная газета" не раз била в набат, призывая обратить серьезное внимание на положение с дорожным строительством. И вот на прошлой неделе к нашим призывам, можно сказать, присоединился министр транспорта РФ Игорь ЛЕВИТИН, выступивший перед депутатами Государственной Думы РФ с тревожным и горьким докладом о проблемах дорожного комплекса страны. Мы решили опубликовать фрагмент выступления министра.

Я думаю, что нет необходимости вас убеждать, что развитие дорожной инфраструктуры создает новое пространство возможностей для развития всех отраслей экономики, способствует повышению мобильности, социальной и деловой активности в обществе, а отдача в конечном итоге возвращается в бюджет в виде новых налоговых поступлений, многократно превышающих объемы первоначально затраченных государством средств.

Вместе с тем ситуация, которая сложилась на сегодня в Российской Федерации с состоянием автомобильных дорог и развитием их сети, становится крайне критичной.

Не хочу быть голословным, но цифры говорят сами за себя. За последние 5 лет объемы ввода в эксплуатацию построенных и реконструированных автомобильных дорог в стране упали в 4 раза - почти с 7000 километров в 2000 году до 1750 километров в 2004 году. Объемы ремонтных работ за тот же период снизились в два раза. В отдельных регионах из-за хронического недофинансирования имеет место фактическое разрушение существующей дорожной сети. И это на фоне нарастающей автомобилизации, темпы которой сегодня достигают 7-10 процентов в год, а в крупных городах они еще выше.

Я думаю, вам будет небезынтересно узнать, какова реальная потребность в развитии автодорожной сети. Так вот, согласно методике Мирового Банка, в России при темпах роста ВВП на уровне семи процентов в год должно ежегодно вводиться порядка 17 тысяч километров новых дорог, то есть фактически в 10 раз больше, чем строится в настоящее время! Для сравнения: сегодня в Китае ежегодно вводится около 35 тысяч километров новых дорог и дорожных объектов.

Основная причина сложившегося положения - резкое снижение реальных объемов финансирования и расходов на дорожное хозяйство с 2,9 до 1,3 процента ВВП. На фоне остальных стран это крайне низкий показатель. В Италии расходы на дорожный сектор превышают 4,5 процента ВВП, в Финляндии - 4 процента ВВП, в Великобритании и во Франции они составляют около 3,5 процента ВВП. При этом замечу, что данные страны уже давно миновали пик автомобилизации и имеют сформированные развитые дорожные сети. Даже в соседней Республике Беларусь на дорожное хозяйство расходуется более 2 процентов ВВП.

Мы говорим о серьезном отклонении в финансировании из федерального бюджета программных мероприятий подпрограммы "Автомобильные дороги" ФЦП "Модернизация транспортной системы (2002-2010 гг.)". (По всем программам ФЦП за 5 лет мы недополучили около 70 млрд. рублей.) Еще более тяжелая ситуация сегодня сложилась в регионах, которые фактически остались на "голодном пайке" из-за сужения налоговой базы, в результате чего доля расходов на дорожное хозяйство в консолидированном бюджете субъектов Российской Федерации снизилась почти с 29 процентов в 2000 году до 9,1 процента в 2004 году.

Следствием всей этой совокупности факторов стало резкое ухудшение технического состояния и пропускной способности российской дорожной сети.

Более 60 процентов федеральных дорог и около 75 процентов территориальных дорог не соответствуют современным нормативно-техническим требованиям. Около трети из них нуждаются в серьезной модернизации или реконструкции. Более 27 процентов, или 13 тысяч километров, федеральных магистралей работают в режиме хронической перегрузки. Особенно тяжелая ситуация сложилась в Московском и Санкт-Петербургском транспортном узле. Здесь пропускная способность дорог фактически полностью исчерпала себя, и, если в ближайшее время не предпринять оперативных и действенных мер, мы можем столкнуться с реальным транспортным коллапсом, когда движение на подходах и внутри этих городов окажется полностью парализованным.

Расчеты показывают, что в ближайшие годы будет полностью исчерпана пропускная способность участков ряда автомобильных дорог, в том числе на магистралях "Беларусь" на участке МКАД - Одинцово, "Холмогоры" на участке МКАД - Пушкино, "Россия" на участке МКАД - Солнечногорск, "Волга" на участке МКАД - Ногинск, "Урал" на участке МКАД - Люберцы, "Украина" на участке Внуково - ММК и т. д.

Аналогичные проблемы возникнут на выходах из Санкт-Петербурга, Новосибирска, Красноярска, в районе Большого Сочи, в Екатеринбурге (выход на Тюмень), во Владивостоке (выход на Уссурийск), а также на подъездах к ряду других крупных городов страны.

Недопустимо велика аварийность на автомобильных дорогах страны. Показатель числа погибших в ДТП в расчете на 1000 автомобилей в Российской Федерации в 4 раза превышает аналогичный показатель в развитых странах. В 2003 году число погибших в ДТП достигло 35,6 тысячи человек. В целом потери от дорожно-транспортных происшествий в 2003 году составили около 78 млрд. рублей. И хотя доля ДТП по причине сопутствующих дорожных условий, связанных с неудовлетворительным содержанием автомобильных дорог и их недостаточным техническим оснащением, составляет всего 14 процентов от общего числа дорожно-транспортных происшествий, эти цифры все равно велики.

Сегодня слаборазвитая дорожная сеть становится серьезным критическим фактором, сдерживающим развитие регионов и экономики страны. Если тенденция сохранится, то к 2010 году процент автодорог, соответствующих нормативным требованиям, снизится по федеральной сети с 38 до 20 процентов, по территориальной сети - с 24 до 5 процентов. Средняя скорость движения по дорогам страны уменьшится на 20 процентов, будет прекращено строительство практически всех объектов.

Необходимо также учитывать, что вступление России в ВТО приведет к увеличению объема международных автомобильных перевозок грузов к 2010 году в 1,7-1,8 раза и появлению на российских дорогах больших потоков грузовых автомобилей с нагрузкой на ось более 11 тонн. В России сейчас даже федеральные автомобильные дороги рассчитаны на пропуск нагрузок 6-10 тонн на ось, и появившиеся на дорогах большегрузные грузовики могут просто раздавить дороги.

Что предлагает Минтранс?

Первое - необходимо осуществить комплекс мер, направленных на повышение эффективности государственного управления и минимизацию бюджетных расходов. В настоящее время завершается разработка программы проведения комплексной структурной реформы в дорожной отрасли, которая включает:

1) повышение качества работ за счет решения широкого спектра проблем от применяемых материалов до норм проектирования дорог, технологии строительства, ремонта и содержания автомобильных дорог. Усилена роль экспертизы проектной документации, меняются условия конкурсов на дорожные работы и контрактов с подрядчиками. В отрасли разработаны "Основы концепции обеспечения качества в дорожном хозяйстве";

2) меры по повышению прозрачности расходования бюджетных средств и снижение стоимости работ на основе совершенствования механизмов проведения конкурсных торгов при закупках для государственных нужд. 100 процентов контрактов на выполнение дорожных работ в отрасли осуществляется по итогам конкурсов. В 2004 году сокращение расходов средств федерального бюджета за счет проведения конкурсов составило 2,3 млрд. рублей, или 4,2 процента от общей стоимости работ, выставленных на конкурсы;

3) переход на среднесрочное планирование с ориентацией на результаты. Внедрение "скользящего" трехлетнего бюджета позволит существенно повысить эффективность использования бюджетных средств как при содержании дорог, так и при реализации крупных дорожных проектов;

4) осуществление комплекса мер по оптимизации сети подведомственных предприятий и учреждений, сокращению избыточного числа предприятий в государственном секторе управления, развитию рыночных отношений в сфере содержания автомобильных дорог. В целях обеспечения достаточной прозрачности и объективности принимаемых решений эта деятельность ведется на основе коллегиальности, образована комиссия Росавтодора по административной реформе.

Второе - необходимо резкое увеличение объемов бюджетного финансирования, создание адекватной базы поддержания и развития дорожной инфраструктуры. Эти меры необходимо предпринимать как можно скорее, чтобы не допустить усугубления потерь экономики и снижения динамики экономического роста.

Расчеты показывают, что минимально приемлемый уровень финансирования дорожного хозяйства должен составлять не менее 2,5 процента ВВП, или 400 млрд. рублей в год с последующим его доведением в течение 10 лет до 3,5-4 процентов валового внутреннего продукта.

Считаю также, что мы должны отойти от практики "размазывания" бюджетных средств по множеству второстепенных объектов, в результате чего их строительство растягивается на долгие годы, и ни на одном из участков мы не можем достичь быстрого и эффективного конечного результата.

К настоящему времени подготовлена Программа первоочередных мер и план-график работ по разработке Концепции реформирования дорожного хозяйства Российской Федерации. Планируется в 2005 году рассмотреть данную Концепцию на коллегии министерства и представить ее в Правительство Российской Федерации в текущем году.

Третье. Важнейшим инструментом в создании адекватной финансовой базы дорожной отрасли является формирование условий для привлечения внебюджетных инвестиций в развитие дорожной инфраструктуры. По нашим оценкам, доля частного капитала в структуре финансирования дорожных работ в перспективе может составить до 18-20 процентов, а потенциальный объем инвестируемых средств - порядка 2-3 млрд. долларов в год.

Прежде всего речь идет о возможности реализации ряда крупных инвестиционных проектов на условиях государственно-частного партнерства, предполагающих передачу создаваемых с участием инвестора объектов дорожной инфраструктуры в долгосрочную аренду или концессию. Основной сферой применения этого принципиально нового для России формата экономических отношений должно стать создание системы платных автомобильных дорог, необходимость развития которой была особо подчеркнута в Послании Президента РФ к Федеральному собранию Российской Федерации.

Среди приоритетных проектов, разрабатываемых в настоящее время Минтрансом для реализации с использованием механизмов ГЧП:

- строительство скоростной автомобильной магистрали Москва - Санкт-Петербург;

- реконструкция Центральной кольцевой дороги в Московской области;

- строительство нового выхода на МКАД с трассы М-1 "Беларусь" в обход города Одинцово;

- создание платной дороги "Подъезд к аэропорту Домодедово";

- завершение строительства мостового перехода через Волгу в городе Волгограде;

- строительство Западного скоростного диаметра в Санкт-Петербурге, а также ряд других инвестиционных проектов, реализацию которых планируется осуществлять с использованием механизмов ГЧП.

В феврале этого года был проведен конкурс на разработку обоснования инвестиций наиболее крупного и национально значимого из них проекта строительства скоростной автомобильной магистрали Москва - Санкт-Петербург. В конце апреля аналогичный конкурс планируется провести по Центральной кольцевой автодороге в Московской области.

Уважаемые депутаты!

Хотел бы особо акцентировать ваше внимание на исключительной важности для дорожного хозяйства и всей транспортной отрасли принятия закона "О концессионных соглашениях". Мы должны понимать, что концессия - это общепринятая мировая практика, представляющая понятные и прозрачные "правила игры" для большинства потенциальных инвесторов. И сегодня из-за отсутствия этих "правил" страна недополучает миллиарды, если не десятки миллиардов долларов прямых инвестиций в инфраструктурный сектор экономики.

Еще одним важным законом, разработанным Министерством транспорта и направленным на согласование в другие министерства, является проект федерального закона "О платных автомобильных дорогах", формирующий базу для развития концессионных отношений в дорожной отрасли. Учитывая огромную значимость этих двух законов для формирования адекватного правового поля развития государственно-частного партнерства в транспортной отрасли, мы очень рассчитываем, что данная законодательная инициатива найдет понимание и поддержку со стороны депутатов Государственной Думы.

Мы также считаем, что для успешной реализации проектов государственно-частного партнерства в дорожном хозяйстве необходимо предусмотреть возможность введения особых режимов налогового регулирования.

К числу наиболее острых проблем, создающих почву для различного рода махинаций и спекулятивной скупки земель, приводящих к резкому удорожанию инвестиционных проектов и в ряде случаев отказу от их реализации, относятся:

во-первых, затянувшийся процесс разграничения государственной собственности на землю;

во-вторых, неурегулированность процедур резервирования земель для федеральных нужд. Хотя статьей 90 Земельного кодекса Российской Федерации еще в 2001 году установлено, что порядок резервирования земель должен устанавливаться федеральными законами, до сих пор таких законов не принято;

в-третьих, неурегулированность процедур изъятия земель для федеральных нужд. До сих пор не проработан порядок подготовки и принятия Правительством Российской Федерации решений об изъятии земель для федеральных нужд, не урегулирован вопрос о том, какой именно орган федеральной исполнительной власти может заключать от имени Российской Федерации сделки по выкупу земельных участков в федеральную собственность под развитие объектов транспортной инфраструктуры;

в-четвертых, недостаточная правовая проработка вопросов, касающихся перевода земель из одной категории в другую. Принятый в конце 2004 года Федеральный закон предусматривает необходимость выплаты компенсаций за перевод земель лесного фонда в категорию, земель транспорта, что при строительстве, а зачастую и при капитальном ремонте автомобильных дорог, приводит к необходимости возврата в федеральный бюджет в качестве возмещения потерь лесного хозяйства значительных средств. В результате в 2003 году было возвращено 1,5 миллиарда рублей, в 2004 году - 1,2 миллиарда рублей. Мы предлагаем в области регулирования земельных отношений в дорожном хозяйстве:

- определить в качестве органов, уполномоченных заключать сделки о выкупе земель для развития транспортной инфраструктуры от имени государства, отраслевые федеральные агентства, подведомственные Министерству транспорта Российской Федерации;

- ускорить принятие законов, устанавливающих порядок резервирования земель для строительства и реконструкции объектов транспортной инфраструктуры;

- законодательно исключить необходимость бесцельной перекачки средств из одной статьи бюджета в другую в качестве возмещения потерь лесного хозяйства при строительстве государственных транспортных объектов;

- сформировать правовой механизм формирования дополнительного источника средств для транспортной отрасли, связанного с вовлечением в хозяйственный оборот и ускоренным развитием территорий вследствие строительства автомобильных дорог.

Известно, что новая дорога увеличивает стоимость земель и имущества, генерирует мощные потоки потребительского спроса, формирует условия для развития высокодоходных видов бизнеса. У нас сложилась ситуация, когда дорогу строят одни, а все эффекты от ее создания получают другие. Мы достаточно внимательно анализируем международный опыт в этом вопросе. Приведу в качестве примера опыт Канады. Там вопросы регулирования хозяйственной деятельности на придорожных территориях находятся в компетенции управлений скоростных автомобильных дорог административных провинций. Строительство или реконструкция объектов недвижимости, расположенных в полосе до 800 метров от дороги, требует получения предварительного разрешения управления, которое выдается за плату. Кроме того, управление также за плату выдает разрешения на использование определенным способом земель, примыкающих к автомобильным дорогам. Контролируется и осуществление придорожной торговли с занятием части дорожного полотна, а также размещение любых рекламных и информационных плакатов в пределах 400-метрового коридора по обе стороны автомобильной трассы. Полученные таким образом доходы направляются на финансирование и развитие дорожной сети.

В Российской Федерации в условиях, когда у государства катастрофически не хватает средств на развитие дорожной сети, одним из возможных механизмов, способных сформировать дополнительную базу финансирования развития дорожного хозяйства, могло бы стать введение дифференцированной платы за землю в зависимости от близости пролегания автомобильных дорог, их категории, качества, наличия придорожной инфраструктуры. Я не хотел бы подробно останавливаться на деталях данного механизма. Понимаю, что вопрос дискуссионный и требует дополнительной концептуальной и нормативно-правовой проработки. Он является одним из возможных инструментов гарантированного финансирования дорог.

Вместе с тем полагаю, что без введения гарантированных источников очень сложно выйти на желаемые параметры финансирования дорожной инфраструктуры.

Сбор средств должен быть максимально приближен к пользователям дорог, например, при сборе акцизов за горюче-смазочные материалы и автомобильную резину следует рассмотреть возможность их сбора с конечных продавцов. Поступление в фонд средств из общего бюджета может допускаться для целей строительства новых дорогостоящих объектов, удовлетворяющих в первую очередь нужды нескольких регионов. На законодательном уровне необходимо закрепить механизмы управления фондом, а также процедуры государственного и общественного контроля за эффективностью расходования аккумулируемых в нем средств. Следует также четко определить механизмы справедливого распределения аккумулированных средств между субъектами Российской Федерации в целях обеспечения, с одной стороны, удовлетворения потребности в средствах на содержание и ремонт дорог, а с другой стороны - стимулирования развития дорожных сетей регионов с соблюдением общих интересов и приоритетов.

* * *

Депутаты с интересом и озабоченностью выслушали доклад министра транспорта РФ Игоря Левитина. Многие из них совместно с докладчиком пытались наметить конкретные пути обеспечения устойчивого финансирования и развития дорожного хозяйства. Обсуждение поднятых министром проблем будет продолжено в соответствующих комитетах Государственной Думы РФ.

Очень хотелось бы, чтобы Минтранс РФ в кратчайшие сроки разработал все необходимые документы для рассмотрения в Правительстве РФ, Государственной Думе РФ. Нужны всесторонне обоснованные решения актуальной национальной задачи - развития по потребности сети автодорог.