Эволюция культуры

Механизм частно-государственного партнерства в ближайшей перспективе едва ли найдет широкое применение в России

Ежегодная потребность финансирования транспортной инфраструктуры России составляет 600 млрд рублей. Такую цифру назвал глава Минтранса Игорь Левитин, выступая на проходившем в конце прошлого года заседании Совета по конкурентоспособности и предпринимательству. Эта сумма намного превышает совокупные возможности бюджетов всех уровней, констатировал министр. Альтернативой бюджетному финансированию инфраструктурных проектов, по мысли чиновников, должны стать частные инвестиции, а главным инструментом их привлечения - распространенная в развитых странах модель частно-государственного партнерства (ЧГП). Однако многие российские специалисты оценивают перспективы этой модели скептически, утверждая, что в ближайшее время надеяться на ее широкое распространение не приходится.

Одним из препятствий ускоренному внедрению ЧГП в российскую практику является отсутствие необходимой нормативно-правовой базы. Для решения этой проблемы федеральные чиновники предлагают форсировать принятие закона о концессиях, который "лежит" в Государственной думе с 1995 года. Однако практика сотрудничества бизнеса с государственными структурами указывает на целый ряд серьезных разногласий, и едва ли удастся устранить их только посредством новых законов. Главная причина этих разногласий - даже не ущербность законодательства, но, главным образом, отсутствие культурной основы.

Не мы первые

Идея о привлечении частного капитала в традиционно государственные сферы экономики (например, в транспортную инфраструктуру) актуальна не только для России. На Западе с конца 1980-х - начала 1990-х годов предпринимаются попытки справиться с бюджетным дефицитом, переложив часть нагрузки по финансированию инфраструктурных проектов на плечи бизнеса. Помимо чисто экономических факторов это связано с распространением в большинстве развитых стран неолиберальных концепций, подразумевающих существенное сокращение государственного сектора. В соответствии с этой идеологией, "частникам" передаются функции и объекты, которые исторически находились в компетенции государства. Механизм ЧГП стал своеобразной альтернативой приватизации, хотя право собственности на стратегические и социально-значимые объекты в большинстве стран остается за государством. Вместе с тем у бизнеса появилась возможность инвестировать в долгосрочные, стабильные проекты и получать прибыль от эксплуатации государственных активов.

Сегодня описанная схема сотрудничества получила широкое распространение. По данным британской аналитической компании Dealogic, за 2004 год только в европейских странах частные компании подписали 68 контрактов на участие в крупных государственных проектах (в 2003 году таких соглашений было 55). В Британии даже начал формироваться "вторичный рынок" ЧГП, когда компании перепродают свои доли в таких проектах.

В России о возможности плодотворного сотрудничества бизнеса и государства идут разговоры не первый год. Особую популярность эта идея приобрела с приходом в правительство Михаила Фрадкова. Впрочем, хотя варианты применения ЧГП еще только обсуждаются, в российской экономике существуют сферы, где этот механизм де-факто работает уже давно.

Связанные одной цепью

Одной из таких сфер является портовый бизнес. В большинстве морских портов страны работают частные стивидорные компании, в ведении которых находятся перевалочные мощности. Таким образом, модель функционирования наших портов внешне мало отличается от схемы, принятой во всем мире. Специфически российской тенденцией стал постепенный переход портовых терминалов в собственность крупных грузовладельцев - добывающих компаний и промышленных холдингов. Понятно, что грузовладельцы как никто заинтересованы в эффективной работе портовых терминалов, поэтому они берут на себя немалые расходы по модернизации и развитию перевалочных мощностей. Однако стивидорный бизнес зависит не только от состояния перевалочных мощностей, но и от целого ряда факторов, в числе которых - пропускная способность железнодорожных подходов к порту и морская часть портовой инфраструктуры. "Если твой порт способен принимать только моторные лодки, понятно, что ты не можешь должным образом позиционировать себя на рынке, - объясняет Константин Руденко, генеральный директор ООО ""РОСА" Санкт-Петербург". - Поэтому проблема модернизации порта должна решаться комплексно". Таким образом, эффективность бизнеса грузовладельца в ряде аспектов напрямую зависит от политики государства и подконтрольных ему структур.

Вам надо - вы и делайте

Заметим, что в большинстве европейских портов схема взаимодействия частных стивидоров с государством четко прописана. "В Европе государство принимает активное участие в портовых проектах, - рассказывает Дмитрий Васильев, директор представительства Порта Гамбург в России. Оно финансирует развитие той части портовой инфраструктуры, которая находится в его собственности (акватория, причалы и пр.), а стивидоры финансируют строительство зданий, сооружений и закупают перегрузочную технику".

В России получить из федерального бюджета деньги на проведение дноуглубительных работ или строительство нового причала непросто. Это касается и проблемы увеличения пропускной способности железнодорожных подходов к порту. "Как только железнодорожники (с момента появления ОАО "РЖД" на месте бывшего МПС) начали считать свои деньги, их позиция по ряду аспектов взаимодействия с портовиками резко изменилась, - сетует Константин Руденко. - Вопрос зачастую ставится по принципу "вам надо - вы и делайте"".

В такой ситуации интересы развития собственного бизнеса вынуждают грузовладельца брать на себя функции, которые по определению лежат в компетенции государства. В последнее время в российской практике появляются прецеденты, когда владельцы портовых терминалов финансируют весь комплекс работ, направленных на увеличение производительности порта. Один из примеров - строительство НК "ЛУКОЙЛ" железнодорожной ветки к собственному нефтяному терминалу в Высоцке, которое обошлось компании в 300 млн рублей. При этом, как рассказал корреспонденту "Эксперта С-З" вице-президент ОАО "ЛУКОЙЛ" Анатолий Барков, "вопрос увеличения пропускной способности железнодорожных подходов к терминалу еще далеко не закрыт. То, что сделано, позволяет ежегодно перевозить 7 млн т нефтепродуктов, а запланированная мощность терминала - около 11 млн т в год".

Вместе с тем пока остается неясным, как "ЛУКОЙЛ" собирается возвращать инвестиции. Специалисты говорят о том, что единственный существующий в мировой практике механизм компенсации инвестиционных затрат в проектах такого рода - льготный тариф на железнодорожные перевозки. Однако, как утверждает Анатолий Барков, "возмещение со стороны РЖД нашей части расходов не предусматривалось изначально, и никаких скидок к действующим тарифам на перевозку грузов государство нам не дает". Представители компании утверждают, что эффект от вложенных средств заключается в самом факте существования подъездных путей.

Описанная схема частно-государственного "партнерства" имеет по крайней мере три серьезных недостатка. Во-первых, предприятий, способных за свой счет решить весь комплекс проблем, связанных с развитием портовой инфраструктуры, в России немного. Во-вторых, стивидорные компании, вместо того чтобы развивать перевалочные мощности, вынуждены отвлекать значительные средства в непрофильные активы. "Конечно, правильнее инвестировать деньги в развитие собственных технологий, вместо того чтобы вкладывать их в непрофильные активы", - согласен Константин Руденко. Однако российская действительность диктует компаниям иные принципы работы.

Еще одной проблемой, мешающей созданию механизма реального ЧГП, является отсутствие четких правил финансового взаимодействия между бизнесом и государством при организации совместных проектов. В частности, нет прописанных схем погашения затрат инвестора на создание и развитие объектов, находящихся в государственной собственности. В совокупности перечисленные факторы существенно сужают круг потенциальных инвесторов.

Станет ли государство партнером?

Если в морских портах государству удается хотя бы частично переложить свои функции на бизнес, то в сфере строительства автомобильных дорог оно пока остается единственным инвестором. При этом объем финансирования дорожной отрасли за последнее время существенно сократился. Если в 2000 году на строительство и ремонт дорог было потрачено 56,2 млрд рублей (порядка 6% федерального бюджета), то в 2003 году, после отмены налогов с оборота предприятий и ликвидации федерального дорожного фонда, на эти цели было израсходовано 44,7 млрд рублей, или 1,9% федерального бюджета.

И дело здесь не только в скромных возможностях российского бюджета. Как говорят сами чиновники, увеличивать объемы финансирования в существующих условиях бессмысленно, поскольку деньги все равно тратятся неэффективно. Вполне естественно, что в попытках развязать "дорожный узел" власти возлагают на бизнес особые надежды. Но для привлечения в отрасль частных инвестиций государство должно создать устойчивую схему их возврата, чему препятствует несколько факторов.

"Прежде всего это отсутствие нормативно-правовой базы - закона о дорожных концессиях и закона о платных дорогах, которые необходимы инвесторам, чтобы они могли брать дороги в управление и взимать плату за пользование дорожной инфраструктурой", - отмечает Олег Кащенко, заместитель председателя Комитета по благоустройству и дорожному хозяйству правительства Санкт-Петербурга. Однако, как утверждают представители бизнеса, в России принятие нужных законов само по себе не гарантирует защиты интересов инвестора. "Ведь все конфликтные вопросы между участниками любого договора (в том числе и концессионного) разрешаются в суде, - говорит один из наших собеседников. - О том, каковы шансы частной компании отстоять свои интересы в конфликте с государством, российский бизнес знает не понаслышке".

Продолжая разговор о юридической стороне ЧГП, отметим, что на Западе концессионные соглашения в области дорожного строительства обычно предусматривают определенные гарантии со стороны государства по загрузке будущей дороги, с тем чтобы инвестор в течение оговоренного срока мог получить отдачу на свои вложения. Стоит также добавить, что гарантировать загрузку дороги государство может, представив долгосрочную стратегию экономического развития того или иного региона.

Однако стратегические планы развития страны могут не совпадать с задачами бизнеса, главной из которых является получение прибыли в обозримые сроки. И здесь государство столкнется с главной проблемой. "Проект может быть интересен для инвестора, если срок окупаемости не превышает 15 лет, - объясняет директор НПО "Мостовик" Антон Гейт. - Но таких проектов в России почти нет". Тем не менее строить дороги надо, даже если они не окупаются в разумные для бизнеса сроки на чисто коммерческой основе. "Тогда, - продолжает Антон Гейт, - государство должно предусмотреть возможность субсидирования тарифов из бюджета, чтобы инвестор в любом случае имел свою прибыль. Ведь государство, построив дорогу, получает колоссальный экономический эффект от подъема экономики данного региона".

Подводные камни

Последнее обстоятельство, которое нельзя не брать в расчет при запуске механизма ЧГП, - отсутствие необходимого опыта и сформированной культуры сотрудничества бизнеса и государства.

Мировая практика показывает, что привлечение частного капитала к управлению стратегически важными государственными активами может иметь непредсказуемый и зачастую негативный результат.

Одним из широко известных примеров ЧГП является попытка правительства Нидерландов в 1995 году снизить тарифы на перевозки по железной дороге путем передачи железнодорожных активов в концессию трем независимым операторам. Через три года созданная система фактически рухнула, поскольку компании, конкурируя между собой, снижали издержки за счет урезания эксплуатационных расходов. В результате уровень безопасности движения сильно упал, снизилось качество обслуживания пассажиров.

Как считают специалисты, процессы адаптации ЧГП к реальной экономике могут продолжаться десятилетиями. В этом смысле Россия могла бы позаимствовать опыт, например, Германии, где программа реструктуризации системы управления железными дорогами растянута до 2030 года. Таким образом, либеральные элементы управления должны вводиться постепенно, чтобы можно было отслеживать их эффективность. Параллельно необходимо разрабатывать сбалансированную политику по контролю за концессионерами. Для России это особенно актуально, поскольку первыми инвесторами в дорогостоящие инфраструктурные проекты предположительно будут иностранные компании, любые конфликты с которыми могут иметь последствия для страны, не только экономические, но и репутационные. Так или иначе, без прочной культурно-правовой основы широкое внедрение ЧГП вряд ли возможно и целесообразно, а наработка такой основы - скорее результат эволюции, чем революции.