Испытание партнерством

До 1990-х гг. в большинстве стран предоставление услуг в сфере инфраструктуры было обязанностью государства. В последнее время обозначилась новая парадигма более тесного сотрудничества между государством и бизнесом в предоставлении этих услуг с помощью государственно-частного партнерства (ГЧП). Формы партнерства могут быть самые разные - единой модели не существует.

В некоторых странах упор делается на создание новых объектов инфраструктуры, в других - на повышение эффективности работы существующих. В одних странах от бизнеса требуются крупные капиталовложения, а в других его роль ограничена эксплуатацией или управлением объектами инфраструктуры. Начиная с 1990 г. в странах с переходной экономикой и в развивающихся странах создано более 2700 ГЧП, в том числе и в сфере инфраструктуры.

Заключая соглашение о ГЧП, государство стремится решить две основные задачи: повысить качество услуг за счет квалификации и заинтересованности в реализации проектов со стороны частного сектора, а также привлечь частный капитал для снижения нагрузки на госбюджет. Удалось ли решить поставленные задачи?

В целом результаты положительные. Даже в странах с высокоэффективными госпредприятиями благодаря ГЧП удалось добиться снижения бюджетных затрат на 15% и более. Но были и крупные неудачи, причем иногда государству приходилось брать на себя бремя вызванных ими огромных расходов.

В Мексике срыв крупной программы строительства платных автодорог стоил государству более $7 млрд. В Индонезии и Аргентине после краха соглашений о ГЧП из-за финансовых кризисов частные инвесторы выставили иски о возмещении убытков на огромные суммы. Правительству Венгрии пришлось национализировать первую платную дорогу, приняв на себя задолженность в размере 300 млн евро.

В целом около 6% проектов ГЧП в странах с переходной экономикой и в развивающихся странах были аннулированы или результаты их реализации были признаны крайне неудовлетворительными. В результате интерес инвесторов к таким проектам снизился, а общий объем инвестиций в проекты ГЧП пока еще не достиг пика, который наблюдался в конце 1990-х гг.

Каковы же причины указанных проблем? Поскольку каждый сектор отличает своя специфика, можно выделить три основных фактора.

Как правило, инфраструктурные проекты представляют собой крупные капиталоемкие недвижимые объекты, а срок их окупаемости часто превышает 25 лет. Для привлечения частных инвестиций в такие проекты правительствам необходимо обеспечить более детальную нормативно-правовую базу, чем для большинства других секторов экономики.

Государство обязано регулировать тарифы и качество инфраструктурных услуг, предоставляемых зачастую монопольно. Однако рост тарифов на услуги, которыми пользуется большинство населения, несет в себе политические риски. У правительств возникает соблазн отказаться от выполнения обязательств перед бизнесом, как это было, например, с проектами по водоснабжению.

Для соблюдения баланса интересов государства и бизнеса требуются механизмы нормативного, договорного и финансового сопровождения. Соглашения о ГЧП являются самыми сложными видами соглашений, которые заключаются правительствами.

Всемирный банк работал с правительствами стран-клиентов над разработкой и реализацией проектов в форме ГЧП на протяжении более 10 лет, еще задолго до того, как термин "государственно-частное партнерство" вошел в моду. Какие же основные уроки можно извлечь из этого опыта?

Во-первых, надо признать, что ГЧП - это не бесплатный сыр. В конечном итоге за услуги инфраструктуры должен платить потребитель или налогоплательщик.

Во-вторых, важнейшим фактором является уровень качества и надежности нормативной базы и соответствующих договорных соглашений. Плохо подготовленные и реализованные соглашения порождают проблемы в будущем и создают угрозу стабильности проектов в целом.

В-третьих, разработка и управление проектами ГЧП требует наличия специалистов, которых в госструктурах большинства стран нет. Консультанты могут помочь в разработке соглашений, но государству следует обеспечить подготовку своих специалистов, опираясь при этом на опыт, который неизбежно появится в ходе реализации этих проектов.

В-четвертых, ключевая роль отводится механизму распределения контрактов на прозрачной конкурсной основе. Его преимущества не ограничены предупреждением коррупции. Поскольку аналогов каждому проекту нет, а услуги часто оказываются в монопольных условиях, конкурсные торги являются единственным и надежным способом проверить добросовестность и справедливость предлагаемого соглашения. Более того, присуждение контрактов вне прозрачных процедур часто порождает сомнения в добросовестности сделки, что может подорвать поддержку проектов ГЧП со стороны общественности, а значит, и стабильность проекта в целом.

И наконец, хотя многие проекты требуют некоторой дополнительной господдержки для обеспечения финансовой стабильности - будь то в связи с политическими или правовым рисками, способностью населения оплачивать новые тарифы или в связи с тем, что социальные выгоды от проекта выходят далеко за рамки тех выгод, которые может учесть оператор за счет тарифов, - форма такой господдержки играет большую роль.

Последний фактор особенно важен, хотя его чаще всего недооценивают. Например, в некоторых странах уверены, что лучшая форма господдержки заключается в создании государственно-частного совместного предприятия, когда обе стороны делят поровну затраты и риски. Однако отсутствие четкого распределения обязанностей и наличие подразумеваемой госгарантии в отношении проекта в целом, как правило, не позволяют добиться хороших результатов. Резко снижаются потенциальные выгоды ГЧП, в том числе за счет ослабления заинтересованности частного партнера в эффективности проекта и появления риска значительных непредвиденных издержек для налогоплательщиков. Опыт свидетельствует, что более эффективен подход, основанный на четком распределении затрат и рисков. При таком подходе правительства должны выявлять рациональные причины для предоставления господдержки и оказывать ее более целенаправленно.

Что конкретно следует сделать правительству для того, чтобы увеличить возможность успеха при принятии решения о ГЧП? Возьму на себя смелость высказать следующие предложения.

Во-первых, следует составить краткий перечень возможных пилотных проектов, вполне реализуемых с коммерческой и экономической точки зрения. Это даст возможность наработать опыт и создать положительный прецедент для будущих более сложных проектов.

Во-вторых, необходимо обеспечить проектам ГЧП политическую поддержку на самом высоком уровне, а также эффективную координацию усилий. Реализация большинства подобных проектов требует тесного взаимодействия между различными министерствами и органами власти разного уровня. Для этого правительства создают координирующие ГЧП органы. Бюрократическая волокита способна подорвать доверие к программе, снизить интерес частных инвесторов, резко повысить стоимость работ по подготовке проекта.

В-третьих, необходимо формировать отечественные кадры в области ГЧП. Во многих странах создаются специализированные Центры ГЧП, в задачу которых входит не только разработка методов реализации проектов ГЧП, но и обобщение опыта текущей реализации таких проектов. Иногда эти центры выступают в роли технических секретариатов государственных органов по координации усилий в области ГЧП.

И наконец, необходимо тщательно изучать имеющийся международный опыт. Несмотря на уникальность условий каждой страны, в настоящее время уже можно опираться на обширный опыт как успехов, так и неудач в реализации проектов ГЧП.

Автор - директор группы по подготовке Доклада о мировом развитии за 2005 г. Всемирного банка