Власть и бизнес в одном проекте

С 1990 года в мире реализовано 2700 проектов государственно-частного партнерства

КАКОЙ-ТО единой модели государственно-частного партнерства не существует: его формы могут варьироваться - от создания нового объекта до простой эксплуатации уже существующего.

Проанализировав 2700 проектов начиная с 90-го года, Всемирный банк отметил интересную динамику: с течением лет в развивающихся странах и странах с переходной экономикой увеличивалось как количество проектов в рамках государственно-частного партнерства, так и самих стран, где эти проекты реализовывались. На сегодняшний день в мире осталось очень немного государств, которые не задействовали бы в полном масштабе частный сектор для развития сектора телекоммуникаций, энергетики и других отраслей инфраструктуры. Необходимо отметить, что быстро растет и количество проектов, финансируемых правительством, но более активно используются ресурсы частного сектора, и правительства с большим энтузиазмом относятся к этим партнерствам. Однако возникают и серьезные проблемы.

Они связаны прежде всего с тем, что инфраструктурные проекты, будь то в сфере транспорта, энергетики или телекоммуникаций, являются капиталоемкими и требуют привлечения долгосрочных финансовых ресурсов, выработки долгосрочной политики, тщательной оценки финансовых потоков. Необходимо регулировать тарифы для того, чтобы они гибко реагировали на различные колебания спроса и предложения. А для этого нужно обладать способностью точно предсказывать их изменения, что очень непросто.

Инфраструктурные услуги зачастую предоставляются в монопольных условиях, и это требует, естественно, регулирования тарифов государством, что может оказаться политически чувствительным моментом для многих стран. Россия уже сталкивалась с такими проблемами, и понятно, что в будущем сами по себе они не разрешатся. Для частного же инвестора это серьезный источник риска, так как у него нет уверенности, будут ли соблюдаться условия, согласованные между ним и правительством; неясно, насколько правительству удастся противостоять политическому давлению в будущем. Безусловно, неотъемлемая часть проблемы - это сложность, присущая процессу примирения интересов государственного и частного партнера и придания ему устойчивости, а также необходимость соблюдения тех контрактов, на которых основываются отношения между государством и частным сектором.

На "бесплатный сыр" рассчитывать не приходится, есть только два источника оплаты инфраструктурных услуг - пользователи или налогоплательщики. Таким образом, частный инвестор не может надеяться на какие-то третьи, альтернативные источники оплаты. Поэтому необходимо тщательно продумывать экономическую составляющую таких проектов. И поскольку иногда правительства забывают об этом, то многообещающие проекты не могут окупиться. Причем требования к проектам в области инфраструктуры носят более жесткий характер, чем любой другой отрасли российской экономики. Следовательно, необходимы особые навыки и знания. В отличие от России для решения этой проблемы некоторые страны мира пошли по другому пути - приглашения специалистов из-за рубежа.

На примере ряда стран можно убедиться, как дорого обходились правительствам ошибки, совершавшиеся в этой области. В Мексике, например, правительству за 7 миллиардов долларов пришлось выкупать платные дороги, которые оказались в результате неэффективными. В Венгрии проект платной автомагистрали между Веной и Будапештом по ряду причин не сработал, и правительство в итоге национализировало эту дорогу вновь, что стоило ему более 300 миллионов евро. Так что издержки для правительств могут быть весьма и весьма значительными. Но их можно избежать. А для этого необходимо проводить тендеры и конкурсные торги.

Зачастую Всемирный банк обвиняют в том, что он буквально насаждает идею тендеров. Однако предложение различных услуг в области инфраструктуры должно основываться на конкурсных началах, потому что в различных странах за различными проектами стоят различные политические силы. И мы по опыту знаем, что в тех странах, где подрядчик выбирается не на прозрачной конкурсной основе, впоследствии возникают какие-то подозрения, а зачастую и обвинения, что проект был реализован неправильно или что решение было принято необъективно. Связано это с коррупцией или нет - уже другой вопрос.

И еще один, но немаловажный аспект, который необходимо учитывать при реализации проектов в области инфраструктуры, - такие проекты всегда требуют поддержки государства. В частности, на транспорте вопрос заключается в том, как структурировать такую государственную поддержку. Можно структурировать как совместные предприятия между частным и государственным сектором, когда оба участника разделяют издержки. Однако такие формы сотрудничества, как правило, приводят к катастрофе, поскольку на правительство перекладываются экономические риски, а на частный сектор - политические, и при этом ни один, ни другой эффективно не могут с этими рисками справиться. Поэтому предпринимаются усилия, чтобы разделить проекты на составляющие и отдельно рассматривать различные риски, что иногда позволяет снизить затраты на их реализацию. В таком случае правительство принимает на себя те риски, с которыми оно может более эффективно бороться, предоставляя гарантии от некоммерческих рисков.

Отметим, что Всемирный банк тоже предоставляет гарантии такого рода. В России уже реализован такой проект под названием "Морской старт", где Всемирный банк предоставил гарантии по различным некоммерческим рискам для частных инвесторов. Что касается коммерческих, экономических рисков, то их, как правило, берет на себя частный сектор. Однако если, скажем, какие-то компоненты для функционирования проекта обеспечивает государственный сектор, то было бы целесообразно именно ему взять на себя и соответствующий риск, например, в случае обеспечения топливом отдельных энергетических проектов.

Следует учесть: плата за пользование не всегда покрывает затраты, связанные с реализацией проектов. Безусловно, проект может обеспечивать какие-то преимущества непосредственным пользователям, но стоимость этих преимуществ при предоставлении услуг может оказаться не по карману пользователям. Поэтому в таких случаях не исключено использование различных грантов или даже субсидий для финансирования инфраструктурных услуг, обеспечиваемых по тем или иным проектам.

В качестве примера можно рассмотреть платную дорогу. Можно привести список важнейших вопросов, которые должно продумать правительству. Во-первых, если проект начинается с нуля или используется существующая дорога, характер и профиль оценки рисков и рентабельности совершенно различен. Во-вторых, нужно очень тщательно продумать все ресурсы, которые используются для реализации такого проекта, особенно если реализуются инновационные подходы.

В-третьих, необходимо также продумать источники доходов: будет ли плата за дорогу достаточной для того, чтобы окупить затраты. В-четвертых, какие механизмы нужно будет использовать для обеспечения соблюдения стандартов: кто и какие гарантии предоставляет, будут ли они бюджетными или из специального гарантийного фонда. Кредиторы и операторы должны быть уверены: дорога в будущем не прогорит.

И еще один немаловажный момент. Если мы посмотрим на проекты государственно-частного партнерства, то на первом месте по инвестициям стоят телекоммуникации. Почему? Во-первых, проекты здесь относительно простые, поскольку услуги могут предоставляться в конкурентной среде и вызывают меньше социальной озабоченности.

Во-вторых, задуманное можно очень быстро реализовать, использовать существующие мощности или получить новые лицензии для операторов сотовых сетей.

Модель государственно-частного партнерства может применяться в различных секторах экономики, в том числе и в области социальной инфраструктуры. Технические проекты, скажем, в водоснабжении, вообще вызывают самые серьезные проблемы во всем мире. Но на сегодняшний день частные операторы здесь уже не столь активны, как из-за рисков с реализацией проектов, так и в силу проблем, связанных с корректировкой тарифов. Поэтому сегодня по большей части частные компании уходят из этого сектора. Что касается государственно-частных партнерств в области строительства и эксплуатации школ и больниц, то эта сфера развивается очень быстро во многих странах мира.

Подытожим. Проекты на основе государственно-частного партнерства имеют огромный потенциал в России. Но нельзя недооценивать сложность разработки и реализации таких проектов и то, как дорого может обойтись неудача при их реализации. Каковы же элементы возможной стратегии? Прежде всего необходимо сформировать достаточно короткий перечень не слишком амбициозных пилотных проектов и определить среди них пару, которые действительно являются устойчивыми с точки зрения экономических показателей. Во-вторых, важно при реализации таких проектов обеспечить политическое руководство на самом высоком уровне, заручиться поддержкой ключевых министерств регионов.

И главное, необходимо внимательно следить за тем, что происходит в остальном мире: существуют сотни и тысячи подобных проектов, реализуемых в других странах мира, и, следовательно, есть все возможности, для того, чтобы проанализировать достижения и уроки других стран и сделать соответствующие выводы.

По материалам выступления Уоррика Смита, менеджера департамента по развитию частного сектора МБРР и руководителя по подготовке Доклада о мировом развитии за 2005 год.

* * *

Главные уроки реализации проектов

Проект должен быть реально осуществим - на "бесплатный сыр" рассчитывать не следует.

Крайне важно четко определить регулятивные основы и сферы ответственности каждой из сторон.

Дополнительно должен быть предусмотрен механизм для пересмотра этих условий со временем, и такой, который не подвергает ни одну из сторон чрезмерному риску.

Проектирование и реализация ГЧП сложны и требуют специальной квалификации.

Многие правительства создают для этих целей группы экспертов.

Конкурсные торги помогают добиться самых выгодных условий и смягчить политические риски.

Для обеспечения состоятельности некоторых проектов может потребоваться дополнительная государственная поддержка.

* * *

Если государство является монопольным поставщиком или закупщиком продукции объекта, создаваемого в рамках государственно-частного партнерства, совсем нелишне подумать о специальных гарантиях в отношении поставок и закупок.

[Графические материалы:

ГЧП в сфере инфраструктуры

Материалы доступны в бумажной версии издания.]