ГОСУДАРСТВО И БИЗНЕС: БАЛАНС ИНТЕРЕСОВ

На заседании правительства России 7 октября с.г. с докладом "О совершенствовании механизмов финансирования крупных, имеющих государственное значение проектов в области развития транспортной инфраструктуры" выступил министр транспорта России Игорь ЛЕВИТИН.

(Доклад публикуется с небольшими сокращениями в части не относящейся к дорожной отрасли.)

В силу естественных географических факторов российский транспорт является одной из системообразующих отраслей экономики, обеспечивающих территориальную целостность государства и единство экономического пространства страны. Приоритетность инфраструктурной составляющей в обеспечении высоких темпов роста и проведении структурных преобразований в экономике страны была особо отмечена в Послании Президента к Федеральному собранию Российской Федерации.

Вместе с тем, подчеркнул министр, текущий уровень финансирования транспортного комплекса, составляющий около 2,2% ВВП, однозначно недостаточен. Задача удвоения ВВП требует опережающего развития транспортной инфраструктуры. В мире средний уровень расходов на ее развитие и содержание составляет около 4% ВВП. Такие же параметры ежегодного финансирования заложены и в ФЦП "Модернизация транспортной системы России". Таким образом, минимально приемлемый уровень инвестиций должен составлять не менее 600 миллиардов рублей в год против 330 миллиардов рублей в настоящее время.

Речь идет лишь о минимальной планке требуемых расходов. В странах с переходной, либо активно развивающейся экономикой, объем ежегодных инвестиций в развитие транспортной инфраструктуры, как правило, существенно превышает пороговое значение в 4% и может составлять и 6, и 8, и 10% ВВП. К примеру, для послевоенной Европы "мотором" структурных преобразований в экономике стали инвестиции в развитие автодорожной инфраструктуры. В Финляндии в отдельные годы финансирование дорожной сети достигало 40% от всех бюджетных расходов.

Без комплексного и системного решения проблем развития транспортной инфраструктуры, по словам Игоря Левитина, невозможно будет добиться удвоения ВВП, осуществить качественный прорыв в экономике, повысить конкурентоспособность российских производителей, обеспечить достойное качество жизни для населения. В рамках сложившейся системы финансирования обеспечить необходимый уровень инвестиций в развитие транспортной инфраструктуры будет крайне сложно. В этой связи, первоочередными шагами являются меры, направленные на повышение эффективности государственного управления.

Во-первых, направленные на снижение издержек государственного сектора, совершенствование механизмов проведения конкурсных торгов и осуществления государственных закупок. За счет более рационального расходования бюджетных ресурсов определенная часть средств может быть высвобождена для финансирования новых проектов.

Во-вторых - это переход к среднесрочному планированию по целям и "скользящему" трехлетнему бюджету, что позволит существенно улучшить эффективность использования бюджетных средств, в особенности, при реализации крупных инфраструктурных проектов.

И, наконец, в-третьих - это концентрация ограниченных государственных средств на реализации лишь наиболее крупных, имеющих общенациональное значение инфраструктурных проектах.

Исходя из задач Транспортной стратегии и критериев к числу приоритетных направлений можно отнести развитие международных транспортных коридоров, в первую очередь, коридора "Запад-Восток" и коридора "Север-Юг". Строительство скоростных автомагистралей в европейской части и завершение формирования опорной сети дорог на востоке страны, другие направления.

Экономические расчеты показывают, что общая стоимость реализации приоритетных проектов развития транспортной инфраструктуры составляет десятки миллиардов долларов США. Причем, в целях максимизации экономического эффекта, инвестировать эти средства нужно будет весьма интенсивно, чтобы не допускать "долгостороя" и связанных с ним потерь.

В международной практике проблема нехватки финансовых ресурсов в основном решается за счет выделения дополнительных бюджетных ассигнований, введения дополнительных целевых налогов и сборов для пользователей услуг транспортной инфраструктуры, привлечения заемных средств под гарантии Правительства и внебюджетных инвестиций на основе использования механизмов государственно-частного партнерства.

Возможность привлечения дополнительных внебюджетных инвестиций в большинстве случаев обуславливает необходимость соразмерного бюджетного софинансирования проектов, которое, в свою очередь, может приобретать форму прямых капитальных вложений, либо осуществляться через механизм предоставления государственных гарантий. Полагаю, сказал министр, что нам также необходимо подумать и о выстраивании более гибкой схемы налогового регулирования в сфере землепользования придорожными территориями.

Известно, что новая дорога увеличивает стоимость земель и имущества, генерирует мощные потоки потребительского спроса, формирует условия для развития высокодоходных видов бизнеса. Однако сейчас у нас сложилась ситуация, когда дорогу строят одни, а все эффекты от ее создания получают другие. И это в условиях, когда у государства катастрофически не хватает средств на развитие дорожной сети!

В этой связи, хотел бы внести предложение поручить Минтрансу совместно с Минфином и Минэкономразвития подготовить пакет поправок к налоговому и земельному кодексу, предусматривающих создание дифференцированного механизма взимания платы за земельные участки в зависимости от близости автомобильных дорог, их категории, качества, наличия придорожной инфраструктуры, а также предусмотреть механизм, позволяющий целевым образом использовать эти дополнительные налоговые поступления для нужд содержания и развития дорожной сети. Также предлагается закрепить в Земельном кодексе понятие "придорожной полосы" и положение об отнесении этих земель к землям транспорта.

Обеспечение опережающих темпов развития транспортной инфраструктуры напрямую зависит от возможностей широкого привлечения внебюджетных инвестиций. Основным инструментом привлечения внебюджетных средств является институт государственно-частного партнерства (ГЧП). С 1985 по 2000 год в мире было реализовано 699 транспортных проектов на основе ГЧП на сумму 443 миллиарда долларов США.

Основными разновидностями ГЧП являются: подрядные договоры на выполнение работ для государственных нужд, аренда государственного имущества, предприятия со смешанным частно-государственным капиталом, концессия.

Наиболее гибкой и эффективной формой ГЧП являются концессии, в рамках которой частный партнер - концессионер - участвует в создании или модернизации социально значимого объекта, а затем получает его на длительный срок в управление с целью возврата вложенных им инвестиций. Мы полагаем, что основной сферой концессионных отношений должны стать объекты федерального имущества, не подлежащие приватизации. На транспорте - это объекты транспортной инфраструктуры, перечень которых должен быть определен и закреплен на законодательном уровне.

Особо подробно, сказал министр, хотел бы остановиться на проблемах финансирования автодорожного комплекса. Я думаю, не стоит напоминать о том, что сегодня состояние автомобильных дорог является одним из наиболее критических факторов для развития российской экономики. Существующий уровень финансирования не адекватен стоящим перед страной задачам. Вместе с тем мировой опыт наглядно свидетельствует, что инвестиции в дорожную сеть создают новое пространство возможностей для развития всех отраслей экономики, способствуют повышению мобильности, социальной и деловой активности в обществе и в конечном итоге возвращаются в бюджет в виде новых налоговых поступлений, многократно превышающих объемы затраченных государством средств.

Насколько эффективной может быть политика государства в этом направлении, показывает опыт Китая. В 1996 году Правительством была утверждена программа по строительству национальной магистральной системы скоростных дорог. К концу 2002 года в Китае было построено 25 тысяч километров скоростных магистралей, а среднегодовой прирост дорожной сети достиг 7%. Основой для привлечения иностранного капитала является гибкое налоговое регулирование.

В России основным предметом государственно-частного партнерства в дорожной отрасли должно стать строительство и передача в концессию платных автомобильных дорог. Введение платности является не только инструментом привлечения внебюджетных средств, но и должно рассматриваться в контексте государственной стратегии по созданию высококачественной инфраструктуры, обеспечивающей ускоренное движение грузов и пассажиров, снижение транспортных издержек, развитие экономического потенциала регионов и всей страны в целом.

Наиболее крупным и национально значимым проектом в этой сфере должно стать создание новой скоростной автомагистрали Москва - Санкт-Петербург - Хельсинки. Строительство трассы длиной 650 километров на значительном ее протяжении предполагается осуществить организацией 10-полосного движения на выходе с МКАД, 8-полосного - в Ленинградской и Московской области, 6-полосного на основном участке Клин - Тосно.

Планируется реализация и ряда других пилотных проектов. В том числе платной автодороги "Подъезд к аэропорту "Домодедово" и "Шереметьево", платного головного участка будущей скоростной магистрали Москва - Минск - Берлин на обходе города Одинцово, платной скоростной магистрали "Западный скоростной диаметр" в городе Санкт-Петербурге.

Разработку данных проектов планируется осуществлять с привлечением ведущих мировых инжиниринговых и консалтинговых компаний, что в свою очередь, потребует дополнительного бюджетного финансирования. На следующий год, для проведения всего комплекса проектно-изыскательских работ нам потребуется не менее 5 миллиардов рублей дополнительных бюджетных ассигнований.

Не менее важной задачей является обеспечение своевременного резервирования и изъятия земель в полосе отвода проектируемой дороги. Запутанный и сложный механизм данной процедуры, проволочки и неоперативность государства в решении этих вопросов создают почву для различного рода махинаций и спекулятивной скупки земель, что в конечном итоге ведет к резкому удорожанию проектов, а в ряде случаев делает их коммерчески неэффективными. В этой связи, считаем целесообразным, предусмотреть более упрощенный порядок принятия решений Правительства о создании новых, в том числе платных автомобильных дорог, включая регулирование вопросов резервирования и изъятия земель.

В целях обеспечения необходимых условий для успешной реализации проекта платной магистрали Москва - Санкт-Петербург предлагается поручить Минтрансу совместно с Минэкономразвития подготовить в 4 квартале текущего года проект соответствующего постановления Правительства. Для установления единого порядка резервирования земель под строительство автодорог, в том числе платных, предлагается инициировать разработку федерального закона о резервировании земель, а также закона о порядке перевода земель из одной категории в другую.

Дальнейшее продвижение и возможность успешной реализации проектов платных автомобильных дорог предполагают формирование адекватного правового поля, создающего условия для привлечения значительных объемов частных инвестиций. С этой целью Минтрансом подготовлен проект Федерального закона "О платных дорогах". Однако мы надеемся, что помимо данного закона Минэкономразвития в скором времени удастся подготовить более широкий рамочный закон "О концессионных соглашениях", принятие которого уже давно является жестким требованием прихода крупных западных инвестиций в инфраструктурные проекты.

Эффективным инструментом снижения конечных сроков окупаемости дорожных проектов могла бы стать передача концессионеру земельных участков на прилегающих к дороге территориях под развитие объектов придорожной инфраструктуры. Одним из механизмов передачи придорожных земель является создание совместных управляющих хозяйственных обществ со смешанным частно-государственным капиталом, учреждаемых Правительством, инвесторами и субъектами федерации...

Возможности успешного развития государственно-частного партнерства во многом зависят от согласованности и скоординированности действий всех министерств и ведомств. Сегодня ощущается острая потребность в создании на федеральном уровне единого центра оценки, контроля и координации проектов ГЧП.

Особые надежды мы связываем и с началом работы Правительственной комиссии по вопросам комплексного развития транспортной системы. Надеемся, что проблемы развития государственно-частного партнерства войдут в число приоритетных направлений ее деятельности, способствуя выработке в этой области эффективных концептуальных и правовых решений.

Активное привлечение внебюджетных инвестиций на основе механизмов ГЧП, сказал министра, потребуют резкого увеличения бюджетного финансирования в пропорциях, как минимум, соразмерных участию частного капитала. А также разработку большого пакета законопроектов и поправок в существующую нормативно-законодательную базу с целью формирования адекватных условий для привлечения частного капитала и выстраивания эффективной системы управления транспортной инфраструктурой.

Но не только законы формируют благоприятный инвестиционный климат в экономике. Реализация масштабных экономических преобразований предполагает выстраивание качественно нового формата сотрудничества между государством и бизнесом, основанного на прозрачности и открытости отношений, балансе общественных и коммерческих интересов, наличии ясных стратегических целей и ориентиров.

***

Пять стратегических целей Министерства транспорта Российской Федерации и планируемые затраты в 2005 году из федерального бюджета

Развитие современной, развитой и эффективной транспортной инфраструктуры, обеспечивающей ускорение движения потоков пассажиров, товародвижение, снижение транспортных издержек в экономике./21 млрд рублей

Повышение доступности услуг транспортного комплекса для населения./35,4 млрд рублей

Повышение конкурентоспособности транспортной системы России и реализация транзитного потенциал" страны./53,8 млрд рублей

Повышение комплексной безопасности и устойчивости транспортной системы./9,1 млрд рублей

Улучшение инвестиционного климата и развитие рыночных отношений в транспортном комплексе./0,6 млрд рублей

***

Графический материал:

Структура управления транспортным комплексом

РОСТ ЧИСЛЕННОСТИ АВТОМОБИЛЕЙ, ТЫС. ШТ.

ДИНАМИКА УРОВНЯ АВТОМОБИЛИЗАЦИИ В СТРАНАХ МИРА

Материал доступен в бумажной версии издания