ПЛАТНЫЕ ДОРОГИ: О БЕДНОМ ШОФЕРЕ ЗАМОЛВИТЕ СЛОВО

Россия стоит на пороге кардинальных изменений по части строительства и функционировани автомобильных дорог.

Этот объективный, наблюдающийся в большинстве стран мира процесс имеет название - коммерциализация дорог и дорожного хозяйства. Или, если проще, - введение системы платных дорог, при которой средства в строительство и содержание автомагистралей вкладывает бизнес, в последующем окупая затраты взиманием платы за пользование этими дорогами.

Очевидно, что в современной России альтернативы привлечению средств частного сектора в сферу государственного дорожного строительства нет. Точнее, она могла бы быть только за счет бюджетных ассигнований. Но в условиях проводимой экономической политики, когда доля государственных расходов в ВВП России одна из самых низких в Европе, резкий рост бюджетных затрат на создание современных автострад просто невозможен.

Последние месяцы в органах власти идет активная работа по многим направлениям проблемы коммерциализации дорог России. Во главе ее стоит, естественно, Министерство транспорта. Оно составляет список федеральных дорог, которые будут строиться и эксплуатироваться на коммерческой основе, оценивать возможную стоимость строительства и проезда и т. д. То есть министерство занимается теми технико-экономическими вопросами, которые ему хорошо знакомы. И это правильно.

В то же время Министерству транспорта, очевидно, вменена в обязанность и законотворческая деятельность - иначе чем объяснить то обстоятельство, что оно подготовило проект закона о платных дорогах? Может, в Министерстве транспорта просто не знают, что в Государственной думе с 1999 года находится на рассмотрении законопроект "О концессии в дорожном хозяйстве Российской Федерации" (регистрационный номер 99018054-2), призванный ввести режим платных автодорог? А если знают, то зачем писать другой закон по тому же предмету? Или они полагают, что те, кто писал прежний закон, хуже владеют темой? Но концептуально оба законопроекта принципиально различны, что ставит под сомнение целесообразность рассмотрения их обоих до принятия рамочного закона о концессиях, который призван легитимизировать эту новую форму управления государственной собственностью.

Да и вообще, функция ли Министерства транспорта - органа исполнительной власти - готовить законопроекты? В нем есть, конечно, юристы, знающие и хорошо ориентирующиеся в действующем хозяйственном, гражданском и ином праве. Но исполнять закон и творить законодательные нормы - это, как говорится, две большие разницы. Особенно в новых областях права, к которым относятся концессии.

Министерство транспорта в своем новоиспеченном законопроекте предполагает введение в России нового института - "частная платная автомобильная дорога" как собственность физического или юридического лица. Это означает, по существу, радикальное изменение отношений собственности, не имеющее прецедентов в мировой практике. Везде в мире дороги являются государственной (общественной) собственностью, за исключением дорог, построенных на правах собственности на частной территории. Согласно статье 71, пункт и), Конституции РФ федеральный транспорт и пути сообщения находятся в ведении Российской Федерации. В Земельном кодексе РФ (статья 87, п. 4) сказано: "Земли промышленного и иного специального назначения, занятые... федеральным транспортом, путями сообщения... являются федеральной собственностью" (выделено мной. - В. В. ). В Указе Президента РФ от 27 июня 1998 г. N 728 "О дополнительных мерах по развитию автомобильных дорог общего пользования в Российской Федерации" говорится: "Передача юридическим лицам в эксплуатацию на платной основе автомобильных дорог или дорожных объектов осуществляется по конкурсу на срок до 49 лет при условии сохранения их в государственной собственности". Что, нынешние чиновники Министерства транспорта надеются под шумок приватизировать автомобильные дороги? Или они не понимают разницы между правом собственности на дорогу и правом владения и пользования ею на условиях взимания платы за проезд? Их предшественники в 1998 году, когда создавался Указ Президента РФ N 728, это прекрасно понимали.

Чтобы не получилось "как всегда" , правительству надо бы заранее заручиться решением Конституционного суда РФ о том, что платные дороги как таковые не противоречат Конституции РФ, в частности статье 27, в которой закреплено право человека, в том числе и водителя, на свободу передвижения. Этот вопрос отнюдь не праздный и продиктован реальной практикой. В 1998 году под Саратовом был построен на коммерческой основе и запущен в эксплуатацию платный мост через железнодорожные пути. По нему поехали 70% всех водителей, следовавших в соответствующем направлении, то есть объект оказался востребованным и показал жизненность идеи платных автомобильных дорог на определенных направлениях. Лишь 30% водителей воспользовались альтернативными маршрутами. Плата за проезд составляла 3 руб. для легковых автомобилей. Но через несколько месяцев после начала эксплуатации путепровода в платном режиме по протесту прокуратуры пункты сбора платы за проезд были демонтированы. Проезд стал бесплатным по двум основным причинам: отсутствие законодательства по платным дорогам и противоречие взимания платы за проезд статье 27 Конституции РФ.

Председателя Правительства, и это звучало на последнем заседании Правительства, волнует вопрос, как заставить предпринимателей раскошелиться, поскольку практический опыт в области государственно-частного партнерства на объектах государственной собственности в стране пока отсутствует. Пойдут ли частные инвесторы вкладывать деньги в развитие транспортной инфраструктуры?

Для того чтобы заинтересовать бизнес в такого рода проектах, в мировой практике платных дорог существует механизм - отдавать дорогу в комплексную концессию. Такая концессия предполагает не только строительство дороги и ее эксплуатацию, но и эксклюзивное право концессионера на пользование и владение придорожной полосой. Если концессионеру предоставить исключительное право строить вдоль дороги бензозаправки, мойки, пункты питания, гостиницы и другие объекты, то борьба между частными компаниями развернется не за саму дорогу, а за обладание придорожной полосой, инвестиции в развитие которой приносят огромные прибыли. Причем частник может строить объекты придорожной инфраструктуры уже не на правах концессии, а на правах собственности. Если же действовать по принципу "дорогу строят одни, а всю эффективность от ее создания получают другие" , то, конечно, можно не сомневаться, что не будет желающих зарыть в землю миллиарды долларов в прямом смысле этого слова. Только комплексные концессии и открытые международные тендеры на них могут привести к максимальному социально-экономическому эффекту для бюджета и общества.

Именно комплексные концессии позволяют брать минимальную плату с водителей, поскольку недополученные средства концессионер с лихвой компенсирует за счет эксплуатации объектов придорожной инфраструктуры. Сейчас в прессе появились оценки стоимости проезда от Москвы до Петербурга по новой скоростной автомагистрали - 600 руб. Это, безусловно, дорого для большей части водителей. Цену проезда можно сделать 100-200 руб. в условиях комплексной концессии. Соответствующие методики есть в мировой практике.

Особого внимания власти заслуживает проблема изучения проектов строительства платных дорог, которые оказались невостребованными водителями или приводили к завышенным затратам и срокам концессии (США, Нидерланды, Венгрия, Чили, Мексика и т. д. ). Государство прекращает такие концессии, возвращает дороги в свое управление, а вложенные частными компаниями средства с процентами и компенсацией упущенной выгоды обязано возместить из государственного бюджета. Такова мировая практика. В итоге досрочное прекращение концессий приводит к значительному удорожанию для государства проектов строительства дорог в сравнении с финансированием их непосредственно из бюджетных средств.

По оценкам Мирового банка, примерно 10-15% от общего числа концессий в сфере дорожного строительства в мире прекратили свое существование или были продолжены со значительными изменением первоначальных условий. Чтобы государству, как заявил М. Фрадков на заседании правительства 7 октября, в очередной раз не оконфузиться, надо очень хорошо посчитать, какие категории водителей поедут, при каких ценах проезда и т. д. Нужно иметь комплексные методики по оценке долгосрочной эффективности платных дорог не только для бюджета (доходы) или концессионера (прибыль и срок возврата вложенных средств), но и для общеэкономической эффективности для общества, включающей комплексное развитие территорий и производительных сил. Во главе угла должен стоять человек, который платит налоги, покупает бензин (кстати, по американским ценам), простаивает в дорожных заторах, пробках и на железнодорожных переездах.

Нуждается в обстоятельной проработке понятие "наличие альтернативного бесплатного проезда". В Указе Президента РФ N 728 говорится, что наличие альтернативного бесплатного проезда является обязательным условием при строительстве платной автомобильной дороги. Можно, например, в Самаре сделать мост через Волгу платным. Но тогда перепробег по альтернативной дороге через Ульяновск составит 500 км. Какая же это альтернатива? Это скорее навязывание платной услуги, что запрещено законом.

Из всего сказанного следует, что Правительство должно наконец-то отказаться от концепции "кавалерийского наскока" или принципа "ввяжемся в бой, а там посмотрим" , лежавших в основе многих экономических начинаний 1990-х годов и последнего времени (например, реформы пенсионной системы или монетизации льгот). Поспешать в такого рода вопросах нужно медленно. Платные дороги - это сложный социально-экономический, правовой, психологический феномен современного общества. Чтобы избежать многочисленных ошибок и трудностей с введением института платности на автомобильных дорогах России, нужны обстоятельные, комплексные, междисциплинарные социологические и экономические исследования, глубокий анализ мирового опыта, изучение возможных социально-экономических последствий. Чем тщательнее будет проведена эта работа на предварительном этапе, тем большего успеха может достичь государство и тем меньше будет потенциальное поле коррупции.