Дороги по-японски

В Министерстве транспорта России ситуацию в автодорожной отрасли считают критической. В последние годы автомобильный парк увеличивался ежегодно на 7-10%, а протяженность дорог - лишь на десятые доли процента. В результате 27% федеральных дорог работают в режиме перегрузки. Почти 60% дорог не соответствуют современным нормативно-техническим требованиям, и около 30% нуждаются в серьезной модернизации или реконструкции. Из-за слабого развития и низкого технического уровня дорожной сети страна ежегодно теряет 400-500 млрд руб., или 3% своего ВВП. Между "тем расходы на дорожное хозяйство сократились с 3% ВВП в 2000 г. до 1% в 2004 г. Из требуемых ежегодно на дорожные работы $20 млрд имеется около $10 млрд.

Один способ решения проблемы Минтранс видит в создании сети платных дорог на основе государственно-частного партнерства (ГЧП). Но есть другой способ, апробированный во многих странах и прекрасно уживающийся с ГЧП. Это создание государственных корпораций для строительства и эксплуатации автотранспортных артерий страны.

С государственно-частными партнерствами есть известный набор трудностей: нужен частный инвестор, способный долгие годы ждать отдачи. Этот частный партнер не сможет найти на внутреннем рынке длинные деньги из-за того, что рынок не развит.

В России длинными являются только пенсионные накопления населения, но доступ к ним частных заемщиков закрыт. Короткий цикл бюджетного планирования не позволяет гарантировать бюджетное софинансирование на протяжении всего периода строительства. Наконец, пройдут годы, прежде чем будут устранены все легальные помехи для стабильного и взаимовыгодного ГЧП (даже после принятия закона "О концессионных соглашениях"). Кроме того, над реализацией автодорожного плана силами и средствами ГЧП всегда будет довлеть мотив прибыли, органически присущий частному партнеру. Это повышает уязвимость правительства от шоков со стороны частного сектора.

В свете этих проблем привлекательным выглядит японский подход к решению дорожной проблемы. В Японии государственное участие в дорожной эпопее прошло весь жизненный цикл - от создания в первой половине 1950-х гг. Системы источников специального финансирования до приватизации в 2005 г. четырех государственных корпораций в связи с выполнением возложенной на них миссии.

Государство как продюсер

Японский подход является частным случаем глобального подхода к решению крупных хозяйственных задач в странах с рыночной экономикой. Ключевым термином здесь является не государственно-частное партнерство, а "государственная корпорация". Если существует "невидимая рука" рынка, подчиняющая нашу жизнь рыночной стихии, то государственные корпорации (ГК) - это "видимая рука" государства, умеряющая рыночную стихию в отдельных отраслях экономики, важное звено в цепи, объединяющей сбережения граждан с возможностями государства во имя экономического роста. ГК в значительной мере разрешают противоречие между потребностью в общественных благах и неспособностью частного сектора поставить их в нужном объеме по умеренным тарифам. В то же время они отстраняют чиновников от наращивания национального долга и освоения заемных средств, снижая тем самым вероятность проедания и нецелевого использования заемных средств.

Фактически государство выступает промоутером крупных общественных проектов: оно дает им старт, а затем предлагает инвесторам профинансировать их, т. е. купить облигации ГК. Тем самым инвестиции не ограничиваются малоподвижной налоговой системой, липкими расходами на социальные нужды и негативными последствиями бюджетного дефицита. Они идут напрямую из сбережений граждан. Сбережения преобразуются в инвестиции, минуя некомпетентный и коррумпированный государственный аппарат, а способность обслуживать этот новый долг - долг, оформленный облигациями ГК, - не будет так сильно зависеть от фискального состояния государства.

Привилегии, даруемые государством, ставят ГК в преимущественное положение на рынке капитала по сравнению с частными заемщиками. Это преимущество выражается в повышенном кредитном рейтинге, что позволяет ГК занимать деньги надолго и под пониженный процент. Обильный, длинный и сравнительно дешевый капитал - основа для расширения предложения, повышения качества и снижения себестоимости услуг обществу. В то же время у ГК обычная коммерческая мотивация притуплена. Многие из них являются бесприбыльными в том смысле, что вся прибыль реинвестируется и собственник дивидендов не получает. Из-за своего высокого инвестиционного качества облигации ГК находятся среди тех активов, которые государство разрешает покупать в неограниченном количестве пенсионным фондам и страховым компаниям.

Японский рецепт

Рассмотрим теперь подробнее японский подход. Своими плохими и редкими дорогами Япония лет 30 назад напоминала Россию. Дороги строились медленно по географическим причинам (сильно пересеченная местность, вулканическая порода) и из-за плохого финансирования. Темпы строительства возросли, после того как в 1952 г. некоторые дороги стали платными, а с 1953 г. весь налог на бензин стал направляться на финансирование дорожных работ. Кроме того, с 1954 г. Министерство земли, инфраструктуры и транспорта (МЗИТ) осуществляет пятилетние программы модернизации дорог (финансируемые из государственного бюджета).

В 1956 г. в рамках одной из таких программ МЗИТ учредило бесприбыльную Japan Highway Public Corporation (Nihon Doro Kodan - NDK). В Японии закон делит дороги на (1) национальные автомагистрали (national motorways), (2) национальные дороги (national roads), (3) префектурные дороги (prefectural roads) и (4) местные дороги (local roads). Национальное и местные правительства отвечают за строительство и эксплуатацию (2)-(4). Миссия NDK - строительство и эксплуатация (1) на платной основе. Среди (2)-(4) некоторые эксплуатируются NDK и другими публичными организациями как платные автомагистрали.

Для выполнения этой миссии NDK получила от правительства следующие привилегии: уставный капитал без обязательства платить дивиденды, субсидии для расчетов с кредиторами (NDK не пользуется ими с 2003 г.), освобождение от уплаты налога на прибыль корпораций и некоторых других налогов. Деятельность NDK жестко контролируется МЗИТ. Министр, в частности, назначает президента и аудитора NDK, утверждает новые проекты строительства, годовой бюджет, бизнес-план, финансовый план, решения о займах и годовой график выплаты процентов по долгосрочным займам.

Откуда деньги

Финансовые ресурсы NDK складываются из капитальных взносов правительства (2285 млрд иен на 31 марта 2004 г.), выручки от продажи облигаций (17 288 млрд), займов у правительства (6142 млрд), займов у финансовых институтов (3504 млрд) и операционного дохода (2085 млрд). Как видим, львиную долю финансовых ресурсов - 55, 2% - приносит выпуск облигаций.

Деноминированные в иенах облигации для внутренних инвесторов можно разделить на четыре типа: облигации, скупаемые правительством (12 853 млрд иен на 31 марта 2004 г.), облигации, размещаемые публично под государственную гарантию (2105 млрд), облигации, размещаемые по закрытой подписке (724 млрд), и облигации, размещаемые публично без государственной гарантии (1124 млрд). Внутренние облигации выпускаются обычно на 10 лет.

Итак, 76, 2% выручки от продажи внутренних облигаций поступает от правительства. Это в основном деньги трастфондов социального страхования. Так что будущие японские пенсионеры и прочие клиенты трастфондов могут быть довольны: их сбережения прирастают за счет процентов по надежным облигациям NDK, а автомобили ходят по прекрасным дорогам.

Кроме внутренних облигаций NDK выпускает облигации для международных инвесторов, деноминируя их главным образом в американской валюте. Все они снабжены государственной гарантией. Обращающийся объем таких облигаций - около 500 млрд иен.

Результаты

На 31 марта 2004 г. NDK построила и приняла в эксплуатацию 7300 км национальных автомагистралей и 900 км региональных дорог. Плата за проезд будет взиматься до тех пор, пока NDK не возместит все капитальные и текущие затраты, связанные со строительством национальных магистралей, включая проценты по облигациям.

В июне 2004 г. были приняты законы о приватизации NDK. NDK будет распущена, а ее имущество, бизнес, права и обязательства поделены между тремя новыми частными компаниями. Строительство широтных автомагистралей, образующих "становой хребет" Японского архипелага, практически завершено. NDK и ее наследницам осталось построить 8600 км высотных автомагистралей и кольцевых дорог. Теперь японское правительство считает, что большую роль в развитии транспортной системы должны играть экономические соображения и надо повышать ее эффективность, увеличивая производительность труда и снижая затраты (ибо стоимость каждого километра многократно возросла). А это задачи скорее для частного сектора, чем для бесприбыльной NDK.

Кроме NDK еще три ГК занимаются строительством и эксплуатацией дорог в Японии. Это Metropolitan Expressway Public Corporation, Hanshin Expressway Company и Honshu-Shikoku Bridge Authority. Они, как следует из их названий, решают более узкие, локальные задачи. Приватизация всех четырех ГК назначена на октябрь 2005 г.

Для многих ГК приватизация - достойный финал их "государственной службы". Приватизация свидетельствует об успешном государственном решении острых общественных проблем. Государство принимает нужные законы, учреждает ГК, наделяет их правами и стартовым капиталом, а когда ГК доказывают свою жизнеспособность, оно продает их в частные руки по справедливой рыночной цене. Бюджетные вложения окупаются с лихвой.

В недавней записке Счетной палаты президенту России по поводу бюджета-2006 отмечается, что средства для Инвестиционного фонда уже ассигнованы, а механизм использования фонда еще не утвержден. На примере Японии мы хотели показать, что ГК как раз и являются таким механизмом. Через NDK в автодорожную отрасль поступала часть целевых фондов (автомобильных налогов), государственных инвестиций и кредитов. Вместе с тем NDK опиралась на частных инвесторов, подрядчиков и поставщиков. Таким образом, NDK служила механизмом государственно-частного партнерства.

Авторы - Борис Алехин, профессор Академии бюджета и казначейства Министерства финансов РФ; Александр Захаров, заместитель председателя правления Сберегательного банка РФ, (В статье авторы выражают свое личное мнение.)